Chocobar,
Sixto C. c. Caja Nac. de Prev. para el Personal del Estado y Servicios Públicos
Fecha: 27/12/1996
Hechos:
En virtud de una demanda promovida por reajuste de haberes previsionales, la Cámara de la Seguridad Social declaró la inconstitucionalidad de los 53 y 55 de la ley 18.037, y la consiguiente actualización del haber con posterioridad al 1 de abril de 1991. El organismo estatal interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría, revocó la sentencia apelada.
En virtud de una demanda promovida por reajuste de haberes previsionales, la Cámara de la Seguridad Social declaró la inconstitucionalidad de los 53 y 55 de la ley 18.037, y la consiguiente actualización del haber con posterioridad al 1 de abril de 1991. El organismo estatal interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría, revocó la sentencia apelada.
Sumarios:
1. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto establece la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales, no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto para la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo.
2. — La reforma constitucional de 1994 ha incorporado los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado. Esas referencias resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, de modo que la atención a los recursos disponibles del sistema puede constituir una directriz adecuada para determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria.
3. — El alcance y contenido de la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable, pues, opuestamente, son suceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado.
4. — El Poder Legislativo tiene la atribución de sopesar las influencias que las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado y las diferentes situaciones por las que atraviesa la sociedad proyectan sobre la oportunidad, el mérito y la conveniencia para dotar de una determinada extensión y cualidad a todo el sistema de la seguridad social, del que forma parte la cláusula constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales.
5. — Los criterios de la razonable adaptación del haber previsional, de la necesaria relación de proporcionalidad con el correspondiente a la actividad y del carácter sustitutivo del mismo, fueron enunciados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación sólo a partir de la inteligencia de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones. Por tanto, no cabe elevar dichos criterios a la categoría de principios cardinales o axiomáticos, amalgamados a la cláusula constitucional referida, convirtiéndolos así en una valla infranqueable para la razonable discreción del Congreso de la Nación.
6. El método establecido por la ley 18.037 para llevar a cabo la movilidad de los haberes previsionales configura, indisimulablemente, una de las distintas alternativas -de fuente legal- para la actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que al igual que todas las restantes ha quedado comprendida dentro de las disposiciones derogadas por los arts. 7º, 10 y 13 de la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752).
7. — Es objetable concluir que el art. 160 de la ley 24.241 reconoció la vigencia del mecanismo de movilidad dispuesto por la ley 18.037 con posterioridad al 1º/4/91, pues la referencia a la operatividad de las leyes que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones admite como única comprensión posible el reenvío a los diversos estatutos que contemplan un método distinto al del régimen general de jubilaciones sancionado por las leyes 18.037 y 18.038 (Adla, LIII-D, 4135; XXXVI-D, 3082; XL-B, 1246).
8. — La movilidad reconocida por el art. 160 de la ley 24.241 (Adla, LIII-D, 4135) debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones no comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones y, por ende, sujetas a estatutos especiales con un sistema distinto para la movilidad de los haberes.
9. Dado que la ley 23.928 tuvo como efecto impedir el cómputo de la depreciación monetaria como factor de medición, desapareció el presupuesto del sistema de movilidad previsional instrumentado por las leyes 18.037 y 21.451 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082; XXXVI-D, 3573) para resguardar el contenido de las prestaciones de la erosión constante del signo monetario. Ausente el objetivo que justificó su institución, continuar aplicando dicho sistema importaría una violación legal y conduciría a resultados absurdos, desvinculados de la realidad económica.
10. Si bien ninguna ley puede hacer caducar beneficios jubilatorios concedidos, la protección de los derechos adquiridos no alcanza en igual grado a la cuantía de los haberes, pues éstos pueden limitarse en lo sucesivo, de acuerdo con exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia, de su desenvolvimiento regular o por razones de interés colectivo que hacen al bienestar general, siempre que no resulten sustancial y arbitrariamente alterados.
11. — Dado que las relaciones jurídicas provenientes de leyes jubilatorias no son contractuales ni privadas, sino de derecho público y de manifiesto carácter asistencial, no es forzoso que exista una estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones acordadas por las cajas.
12. La decisión del Congreso de la Nación -adoptada en el marco de una situación de emergencia- de eliminar el mecanismo de movilidad de los haberes previsionales sustentado en una cláusula de ajuste que discrecionalmente había establecido con anterioridad, y de sustituirlo -mediante las leyes 24.241 y 24.463 (Adla, LIII-D, 4135; LV-C, 2913)- por un sistema de distinta naturaleza, no irroga agravio constitucional alguno, pues no existe un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes y porque la impugnación de inconstitucionalidad no es pertinente cuando su fin no es la inaplicabilidad del texto objetado, sino el restablecimiento de un régimen derogado.
13. — El sistema de movilidad del haber previsional establecido por la ley 18.037 fue derogado por la ley 23.928. Asimismo, no difieren sustancialmente el art. 7º, apart. 1º, y el art. 10 de la ley 24.463 (Adla, LI-B, 1752; LV-C, 2913). En efecto, el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones, razón por la cual adquiere el carácter de una norma especial frente al segundo, que tiene naturaleza general.
14. El art. 7º, apart. 1º, inc. b) de la ley 24.463 se adecua al principio de irretroactividad de la ley, en la medida en que lo dispuesto con referencia a la movilidad del haber previsional con posterioridad al 1/4/91 guarda fundada armonía con la derogación ordenada por la ley 23.928 de todas las leyes que, como la 18.037 (Adla, LV-C, 2913; LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082), contemplaban fórmulas de ajuste en base a índices que reflejaban la depreciación de la moneda.
15. — De una adecuada integración del art. 7º, apart. 1º, inc. b) de la ley 24.463 con las resoluciones encargadas de llevar a cabo la movilidad del haber previsional, se verifica la frustración del propósito enunciado, que afecta en forma directa e inmediata la operatividad de la cláusula constitucional que se intentó reglamentar, por el lapso transcurrido desde el 1/4/91 hasta la aplicación del sistema contemplado por la ley 24.241 (Adla, LV-C, 2913; LIII-D, 4135). Por ello, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 7º de la ley 24.463 y ordenar que desde el 1/4/91 y hasta el 31/3/94 se aplique por cada año una movilidad del 3,28 %, que sumada a la variación del AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total acumulado por todo el período de 13,78 %.
16. — La aplicación, desde el 1/4/91 y hasta el 31/3/94, de una movilidad del 3,28% por cada año, que sumada a la variación del AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total acumulado por todo el período de 13,78%, queda limitada a que los haberes previsionales no excedan los porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 (Adla, LIII-D, 4135; XXXVI-D, 3082) sobre los haberes de actividad.
17. — Son constitucionales los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037 (Adla, XXXVI-D, 3082), pues la fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones hace a la previsibilidad de las erogaciones y constituye un valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado, circunstancia que torna razonable entender incluida la movilidad dentro de los máximos que establece el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios. Ello permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios previsionales, con resultados eficaces.
18. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional reconoce el derecho a la movilidad de las jubilaciones sin fijar pauta alguna al efecto, por lo que queda librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que aquél se hará efectivo, pero, sin que puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues, está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional en función de una normativa que debe ser razonable y que no puede desconocer el derecho reglamentado (del voto del doctor Boggiano).
19. — El monto de los haberes provisionales debe ser acorde con el carácter sustitutivo que deben mantener las prestaciones, pero, esta última adecuación no puede prescindir de las concretas posibilidades financieras del sistema, ya que lo contrario significaría la quiebra de éste que –en función del principio de solidaridad que informa al régimen previsional– se nutre de los aportes de quienes se encuentran en actividad en beneficio de los pasivos e, indirectamente, de los propios activos para cuando –en su momento– cesen de revistar en esta situación (del voto del doctor Boggiano).
20. — La finalidad del art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 fue la de unificar –para el período comprendido entre el 1º de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la norma– el sistema de movilidad de las prestaciones correspondientes a todos los regímenes jubilatorios mediante un procedimiento de delegación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (del voto del doctor Boggiano).
21. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional es un enunciado puramente programático, que requiere para su funcionamiento del dictado de disposiciones concretas por parte del legislador, quien está habilitado, en consecuencia, para fijar sus alcances y modalidades (del voto del doctor Vázquez).
22. — El La movilidad de las prestaciones provisionales que los constituyentes consagraron en el art. 14 bis de la Constitución Nacional no tiene porqué estar necesariamente relacionada con la actualización de la moneda (del voto del doctor Vázquez).
23. — El incumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad de aplicación, al no disponer movilidad alguna de los haberes previsionales por un período mayor a tres años es inadmisible, por lo que el art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 es inconstitucional por omisivo del voto del doctor Vázquez).
24. — Las jubilaciones y pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que los jubilados percibían como contraprestación laboral, con referencia a la cual efectuaron sus aportes y como débito de la comunidad por dichos servicios, por lo que una vez acordados configuran derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podrá abrogarlos más allá de lo razonable, pues encuentran como valla infranqueable expresas garantías constitucionales (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
25. — Si bien el art. 14 bis de la Constitución Nacional, al consagrar la garantía de movilidad de las jubilaciones, no ha establecido pauta alguna al efecto, dejando librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que se hará efectiva, tal derecho no puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert ).
26. — La movilidad de las jubilaciones no es el mero ajuste por inflación medido con relación a un índice periódico vinculado con alguna variable económica, sino que es una previsión de orden constitucional que tiene profundo contenido humanitario y social, y que debe ser acatada por los tres poderes del Estado (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
27. — El art. 160 de la ley 24.241 mantuvo su vigencia hasta el dictado de la ley 24.463 (Adla, LIII-D, 4135; LV-C, 2913), que dispuso su derogación sin asignarle efectos retroactivos a ese acto, hecho que permite afirmar que el art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 no armoniza con lo establecido por la ley 24.241 en lo relativo a la movilidad del haber previsional por el período no alcanzado por la derogación, a la vez que se opone a las demás prescripciones del mismo cuerpo legal (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
28. La ley 23.928 no ha tenido en vista suprimir la reglamentación del art. 53 de la ley 18.037 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082) del derecho reconocido por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ni establecer pauta alguna sobre el tema, pues de su contenido y espíritu no surge motivación válida que permita sostener una afirmación opuesta (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
29. La movilidad de los haberes previsionales prevista por el art. 53 de la ley 18.037, mediante la utilización de un índice oficial que mide las variaciones salariales producidas efectivamente desde el 1/4/91, no constituye una forma de indexación por desvalorización monetaria prohibida por la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752). Por tanto, dicho régimen de movilidad no fue derogado por la ley 23.928 (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
30. De existir alguna duda acerca de si la ley 23.928 derogó la movilidad de los haberes previsionales reglamentada por el art. 53 de la ley 18.037 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082), corresponde resolver negativamente la cuestión, por aplicación del principio “in dubio pro justicia socialis” (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
31. Dado que el art. 53 de la ley 18.037 no fue derogado por la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752), el cambio de las condiciones fácticas y la publicación oficial de las variaciones del nivel general de las remuneraciones registradas por la Secretaría de Seguridad Social (art. 53, ley 18.037 -LV-C, 2913-), permiten que las disposiciones respectivas puedan aplicarse al período anterior a la vigencia de la ley 24.463, sin mengua del derecho reconocido en la norma constitucional (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
32. — El incumplimiento de la autoridad de aplicación de dictar las disposiciones de reajuste que debían reflejar las variaciones del nivel general de remuneraciones a los efectos de la movilidad del haber previsional, determinó que la cámara a quo sustituyera el módulo de reajuste previsto en dicho artículo por otros indicadores de la economía. En tal situación corresponde atenerse a lo así resuelto, más allá de la inconveniencia de adoptar soluciones pretorianas, pues la aplicación de la pauta del art. 53 importaría un mayor perjuicio para el organismo previsional en relación a lo dispuesto por la cámara, que ha sido consentido por el beneficiario de la jubilación, y de tal modo conduciría a una “reformatio in pejus” (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
33. — La jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por dicho servicio, lo que privilegia como principio el de la necesaria proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad (del voto en disidencia del doctor Fayt).
34. — Es flagrante la inconstitucionalidad del art.7, inc.1, apartado b) de la ley 24.463, ya que además de avanzar en su regulación sobre períodos abarcados por una norma que regía en plenitud, establece un dispositivo de movilidad sin contenido concreto, ya que no ha sido regularmente cumplido mediante el oportuno dictado de disposiciones por las autoridades correspondientes (del voto en disidencia del doctor Fayt).
35. — Es el sistema de la ley 18.037 -nivel general de remuneraciones- el que ha de regular la movilidad de haberes previsionales entre el 1 de abril de 1991 y el dictado de la ley 24.241, pues es evidente la incoherencia entre la realidad económica ponderada y los alcances de la movilidad de haberes reconocidos por la autoridad de aplicación (del voto en disidencia del doctor Fayt).
36. — La fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido convalidada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde su establecimiento por vía legal y reglamentaria -art.53, texto originario de la ley 18.037 y decreto reglamentario 8525/68-, porque la previsibilidad de las erogaciones máximas constituye un valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado (del voto en disidencia del doctor Fayt).
37. — El sistema de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones, previsto en el art.9 de la ley 24.463, establece pautas específicas que confirman el sistema de topes que, salvo prueba en contrario, no pueden reputarse lesivas de los principios generales reconocidos en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la materia (del voto en disidencia del doctor Fayt).
1. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto establece la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales, no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto para la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo.
2. — La reforma constitucional de 1994 ha incorporado los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado. Esas referencias resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, de modo que la atención a los recursos disponibles del sistema puede constituir una directriz adecuada para determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria.
3. — El alcance y contenido de la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable, pues, opuestamente, son suceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado.
4. — El Poder Legislativo tiene la atribución de sopesar las influencias que las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado y las diferentes situaciones por las que atraviesa la sociedad proyectan sobre la oportunidad, el mérito y la conveniencia para dotar de una determinada extensión y cualidad a todo el sistema de la seguridad social, del que forma parte la cláusula constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales.
5. — Los criterios de la razonable adaptación del haber previsional, de la necesaria relación de proporcionalidad con el correspondiente a la actividad y del carácter sustitutivo del mismo, fueron enunciados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación sólo a partir de la inteligencia de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones. Por tanto, no cabe elevar dichos criterios a la categoría de principios cardinales o axiomáticos, amalgamados a la cláusula constitucional referida, convirtiéndolos así en una valla infranqueable para la razonable discreción del Congreso de la Nación.
6. El método establecido por la ley 18.037 para llevar a cabo la movilidad de los haberes previsionales configura, indisimulablemente, una de las distintas alternativas -de fuente legal- para la actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que al igual que todas las restantes ha quedado comprendida dentro de las disposiciones derogadas por los arts. 7º, 10 y 13 de la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752).
7. — Es objetable concluir que el art. 160 de la ley 24.241 reconoció la vigencia del mecanismo de movilidad dispuesto por la ley 18.037 con posterioridad al 1º/4/91, pues la referencia a la operatividad de las leyes que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones admite como única comprensión posible el reenvío a los diversos estatutos que contemplan un método distinto al del régimen general de jubilaciones sancionado por las leyes 18.037 y 18.038 (Adla, LIII-D, 4135; XXXVI-D, 3082; XL-B, 1246).
8. — La movilidad reconocida por el art. 160 de la ley 24.241 (Adla, LIII-D, 4135) debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones no comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones y, por ende, sujetas a estatutos especiales con un sistema distinto para la movilidad de los haberes.
9. Dado que la ley 23.928 tuvo como efecto impedir el cómputo de la depreciación monetaria como factor de medición, desapareció el presupuesto del sistema de movilidad previsional instrumentado por las leyes 18.037 y 21.451 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082; XXXVI-D, 3573) para resguardar el contenido de las prestaciones de la erosión constante del signo monetario. Ausente el objetivo que justificó su institución, continuar aplicando dicho sistema importaría una violación legal y conduciría a resultados absurdos, desvinculados de la realidad económica.
10. Si bien ninguna ley puede hacer caducar beneficios jubilatorios concedidos, la protección de los derechos adquiridos no alcanza en igual grado a la cuantía de los haberes, pues éstos pueden limitarse en lo sucesivo, de acuerdo con exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia, de su desenvolvimiento regular o por razones de interés colectivo que hacen al bienestar general, siempre que no resulten sustancial y arbitrariamente alterados.
11. — Dado que las relaciones jurídicas provenientes de leyes jubilatorias no son contractuales ni privadas, sino de derecho público y de manifiesto carácter asistencial, no es forzoso que exista una estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones acordadas por las cajas.
12. La decisión del Congreso de la Nación -adoptada en el marco de una situación de emergencia- de eliminar el mecanismo de movilidad de los haberes previsionales sustentado en una cláusula de ajuste que discrecionalmente había establecido con anterioridad, y de sustituirlo -mediante las leyes 24.241 y 24.463 (Adla, LIII-D, 4135; LV-C, 2913)- por un sistema de distinta naturaleza, no irroga agravio constitucional alguno, pues no existe un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes y porque la impugnación de inconstitucionalidad no es pertinente cuando su fin no es la inaplicabilidad del texto objetado, sino el restablecimiento de un régimen derogado.
13. — El sistema de movilidad del haber previsional establecido por la ley 18.037 fue derogado por la ley 23.928. Asimismo, no difieren sustancialmente el art. 7º, apart. 1º, y el art. 10 de la ley 24.463 (Adla, LI-B, 1752; LV-C, 2913). En efecto, el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones, razón por la cual adquiere el carácter de una norma especial frente al segundo, que tiene naturaleza general.
14. El art. 7º, apart. 1º, inc. b) de la ley 24.463 se adecua al principio de irretroactividad de la ley, en la medida en que lo dispuesto con referencia a la movilidad del haber previsional con posterioridad al 1/4/91 guarda fundada armonía con la derogación ordenada por la ley 23.928 de todas las leyes que, como la 18.037 (Adla, LV-C, 2913; LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082), contemplaban fórmulas de ajuste en base a índices que reflejaban la depreciación de la moneda.
15. — De una adecuada integración del art. 7º, apart. 1º, inc. b) de la ley 24.463 con las resoluciones encargadas de llevar a cabo la movilidad del haber previsional, se verifica la frustración del propósito enunciado, que afecta en forma directa e inmediata la operatividad de la cláusula constitucional que se intentó reglamentar, por el lapso transcurrido desde el 1/4/91 hasta la aplicación del sistema contemplado por la ley 24.241 (Adla, LV-C, 2913; LIII-D, 4135). Por ello, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 7º de la ley 24.463 y ordenar que desde el 1/4/91 y hasta el 31/3/94 se aplique por cada año una movilidad del 3,28 %, que sumada a la variación del AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total acumulado por todo el período de 13,78 %.
16. — La aplicación, desde el 1/4/91 y hasta el 31/3/94, de una movilidad del 3,28% por cada año, que sumada a la variación del AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total acumulado por todo el período de 13,78%, queda limitada a que los haberes previsionales no excedan los porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 (Adla, LIII-D, 4135; XXXVI-D, 3082) sobre los haberes de actividad.
17. — Son constitucionales los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037 (Adla, XXXVI-D, 3082), pues la fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones hace a la previsibilidad de las erogaciones y constituye un valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado, circunstancia que torna razonable entender incluida la movilidad dentro de los máximos que establece el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios. Ello permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios previsionales, con resultados eficaces.
18. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional reconoce el derecho a la movilidad de las jubilaciones sin fijar pauta alguna al efecto, por lo que queda librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que aquél se hará efectivo, pero, sin que puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues, está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional en función de una normativa que debe ser razonable y que no puede desconocer el derecho reglamentado (del voto del doctor Boggiano).
19. — El monto de los haberes provisionales debe ser acorde con el carácter sustitutivo que deben mantener las prestaciones, pero, esta última adecuación no puede prescindir de las concretas posibilidades financieras del sistema, ya que lo contrario significaría la quiebra de éste que –en función del principio de solidaridad que informa al régimen previsional– se nutre de los aportes de quienes se encuentran en actividad en beneficio de los pasivos e, indirectamente, de los propios activos para cuando –en su momento– cesen de revistar en esta situación (del voto del doctor Boggiano).
20. — La finalidad del art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 fue la de unificar –para el período comprendido entre el 1º de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la norma– el sistema de movilidad de las prestaciones correspondientes a todos los regímenes jubilatorios mediante un procedimiento de delegación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (del voto del doctor Boggiano).
21. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional es un enunciado puramente programático, que requiere para su funcionamiento del dictado de disposiciones concretas por parte del legislador, quien está habilitado, en consecuencia, para fijar sus alcances y modalidades (del voto del doctor Vázquez).
22. — El La movilidad de las prestaciones provisionales que los constituyentes consagraron en el art. 14 bis de la Constitución Nacional no tiene porqué estar necesariamente relacionada con la actualización de la moneda (del voto del doctor Vázquez).
23. — El incumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad de aplicación, al no disponer movilidad alguna de los haberes previsionales por un período mayor a tres años es inadmisible, por lo que el art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 es inconstitucional por omisivo del voto del doctor Vázquez).
24. — Las jubilaciones y pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que los jubilados percibían como contraprestación laboral, con referencia a la cual efectuaron sus aportes y como débito de la comunidad por dichos servicios, por lo que una vez acordados configuran derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podrá abrogarlos más allá de lo razonable, pues encuentran como valla infranqueable expresas garantías constitucionales (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
25. — Si bien el art. 14 bis de la Constitución Nacional, al consagrar la garantía de movilidad de las jubilaciones, no ha establecido pauta alguna al efecto, dejando librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que se hará efectiva, tal derecho no puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert ).
26. — La movilidad de las jubilaciones no es el mero ajuste por inflación medido con relación a un índice periódico vinculado con alguna variable económica, sino que es una previsión de orden constitucional que tiene profundo contenido humanitario y social, y que debe ser acatada por los tres poderes del Estado (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
27. — El art. 160 de la ley 24.241 mantuvo su vigencia hasta el dictado de la ley 24.463 (Adla, LIII-D, 4135; LV-C, 2913), que dispuso su derogación sin asignarle efectos retroactivos a ese acto, hecho que permite afirmar que el art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 no armoniza con lo establecido por la ley 24.241 en lo relativo a la movilidad del haber previsional por el período no alcanzado por la derogación, a la vez que se opone a las demás prescripciones del mismo cuerpo legal (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
28. La ley 23.928 no ha tenido en vista suprimir la reglamentación del art. 53 de la ley 18.037 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082) del derecho reconocido por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ni establecer pauta alguna sobre el tema, pues de su contenido y espíritu no surge motivación válida que permita sostener una afirmación opuesta (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
29. La movilidad de los haberes previsionales prevista por el art. 53 de la ley 18.037, mediante la utilización de un índice oficial que mide las variaciones salariales producidas efectivamente desde el 1/4/91, no constituye una forma de indexación por desvalorización monetaria prohibida por la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752). Por tanto, dicho régimen de movilidad no fue derogado por la ley 23.928 (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
30. De existir alguna duda acerca de si la ley 23.928 derogó la movilidad de los haberes previsionales reglamentada por el art. 53 de la ley 18.037 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082), corresponde resolver negativamente la cuestión, por aplicación del principio “in dubio pro justicia socialis” (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
31. Dado que el art. 53 de la ley 18.037 no fue derogado por la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752), el cambio de las condiciones fácticas y la publicación oficial de las variaciones del nivel general de las remuneraciones registradas por la Secretaría de Seguridad Social (art. 53, ley 18.037 -LV-C, 2913-), permiten que las disposiciones respectivas puedan aplicarse al período anterior a la vigencia de la ley 24.463, sin mengua del derecho reconocido en la norma constitucional (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
32. — El incumplimiento de la autoridad de aplicación de dictar las disposiciones de reajuste que debían reflejar las variaciones del nivel general de remuneraciones a los efectos de la movilidad del haber previsional, determinó que la cámara a quo sustituyera el módulo de reajuste previsto en dicho artículo por otros indicadores de la economía. En tal situación corresponde atenerse a lo así resuelto, más allá de la inconveniencia de adoptar soluciones pretorianas, pues la aplicación de la pauta del art. 53 importaría un mayor perjuicio para el organismo previsional en relación a lo dispuesto por la cámara, que ha sido consentido por el beneficiario de la jubilación, y de tal modo conduciría a una “reformatio in pejus” (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
33. — La jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por dicho servicio, lo que privilegia como principio el de la necesaria proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad (del voto en disidencia del doctor Fayt).
34. — Es flagrante la inconstitucionalidad del art.7, inc.1, apartado b) de la ley 24.463, ya que además de avanzar en su regulación sobre períodos abarcados por una norma que regía en plenitud, establece un dispositivo de movilidad sin contenido concreto, ya que no ha sido regularmente cumplido mediante el oportuno dictado de disposiciones por las autoridades correspondientes (del voto en disidencia del doctor Fayt).
35. — Es el sistema de la ley 18.037 -nivel general de remuneraciones- el que ha de regular la movilidad de haberes previsionales entre el 1 de abril de 1991 y el dictado de la ley 24.241, pues es evidente la incoherencia entre la realidad económica ponderada y los alcances de la movilidad de haberes reconocidos por la autoridad de aplicación (del voto en disidencia del doctor Fayt).
36. — La fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido convalidada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde su establecimiento por vía legal y reglamentaria -art.53, texto originario de la ley 18.037 y decreto reglamentario 8525/68-, porque la previsibilidad de las erogaciones máximas constituye un valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado (del voto en disidencia del doctor Fayt).
37. — El sistema de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones, previsto en el art.9 de la ley 24.463, establece pautas específicas que confirman el sistema de topes que, salvo prueba en contrario, no pueden reputarse lesivas de los principios generales reconocidos en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la materia (del voto en disidencia del doctor Fayt).
Dictamen
del Procurador Fiscal:
Las cuestiones materia de recurso en estos
autos, son similares a las que tuvo ocasión de examinar el Procurador General
de la Nación, doctor Agüero Iturbe, al emitir dictamen, con fecha 2 del
corriente, en la causa A.915 L.XXIX, “Acosta, Rosendo Alfredo s/ jubilación”.
En consecuencia, cabe extender al presente las
consideraciones expuestas en esa oportunidad y, por ende, devolver las
actuaciones al tribunal de origen a los fines explicitados en el último párrafo
del mencionado dictamen. — Mayo 16 de 1996. — Felipe D. Obarrio.
Buenos
Aires, diciembre 27 de 1996.
Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara
Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social –sobre la base de considerar
inconstitucional el sistema de movilidad regulado por los arts. 49, 53 y 55 de
la ley 18.037 (t. o. 1976)– ordenó que se practicara una nueva determinación
del haber inicial de jubilación, y fijó nuevas pautas de movilidad según las
variaciones de los índices del salario básico del convenio de la industria y la
construcción, siempre que el haber resultante de aplicar los arts. 53 y 55 de
la ley 18.037 determinara un perjuicio al jubilado superior al 10 % con
respecto al método establecido en la sentencia, caso en el que deberían
liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera vigente ese
sistema legal.
2. Que, en lo que hace a la liquidación de las
retroactividades que debieran abonarse con posterioridad al 1º de abril de
1991, la alzada consideró aplicables las previsiones de la ley 23.928.
Asimismo, declaró que la ley 23.928 no afectaba la vigencia de las pautas
establecidas por la ley 18.037 para la determinación de los haberes mensuales y
ratificó la inconstitucionalidad de aquéllas –en lo pertinente al caso–, aún
con posterioridad al 1º de abril de 1991. Por último, dispuso que en el período
posterior al juzgado y mientras rija el sistema descalificado se proceda de
conformidad con esa sentencia.
3. Que contra dicho pronunciamiento el organismo
estatal interpuso recurso extraordinario, en el cual sostiene que lo decidido
por la cámara con respecto al reajuste del haber con posterioridad al 1º de
abril de 1991 contradice abiertamente la ley 23.928, además de que los
intereses fijados se apartan de la solución adoptada por esta Corte en el
precedente que invoca, en el cual se había concluido que debe aplicarse la tasa
pasiva promedio publicada por el Banco Central de la República Argentina.
4. Que en lo que concierne a la tasa de interés
establecida en la sentencia, el actor renunció a ella al contestar el recurso
extraordinario, aviniéndose a la pretensión de la ANSeS introducida en el
remedio federal.
Frente a esta situación, cabe puntualizar que
este tribunal ha señalado reiteradamente que sus sentencias han de ceñirse a
las circunstancias dadas cuando se dictan, aunque fueran sobrevinientes al
recurso extraordinario, por lo que debe verificar –de oficio– la subsistencia
de los requisitos que hacen a su jurisdicción, en la medida en que la extinción
de ellos importa la del poder de juzgar.
En las condiciones señaladas, el allanamiento
efectuado por el peticionario al agravio planteado en la apelación constituye
una renuncia incondicionada y explícita al derecho cuyo reconocimiento fue impugnado
en el recurso extraordinario, por lo que, al no existir impedimentos para la
eficacia jurídica de aquel sometimiento, no queda cuestión alguna para decidir
que impida la conclusión indicada, en tanto la ausencia de interés económico
convierte en abstracto el pronunciamiento requerido a este tribunal (causa
S.478.XXIV “Solazzi, Adriana Marina c. Von Der Walde, Pablo s/ daños y
perjuicios”, sentencia del 9 de marzo de 1993, y sus citas — La Ley, 1993-C,
367–).
5. Que en cuanto al agravio concerniente a lo
decidido por la cámara con respecto a la declaración de inconstitucionalidad de
los arts. 53 y 55 de la ley 18.037, y la consecuente actualización del haber
con posterioridad al 1º de abril de 1991, cabe destacar que a partir del
conocido precedente sentado en la sentencia dictada en la causa “Rolón Zappa,
Víctor Francisco s/ jubilación” (Fallos: 308:1848 –La Ley, 1986-E, 151–), esta
Corte ha declarado insustanciales las cuestiones federales que resultaban de la
declaración de inconstitucionalidad del sistema de movilidad por coeficientes
elaborados al amparo del art. 53 de la ley 18.037, cuando la aplicación de
éstos conducía a una desproporcionada reducción de los haberes previsionales,
pues el tribunal consideró que los habituales planteos que efectuaban los entes
previsionales no ofrecían argumentos válidos ni novedosos que justificasen una
modificación del criterio reiteradamente aplicado (Fallos: 310:2212).
6. Que dicha circunstancia condicionante se
presenta en el caso y torna admisible –en el aspecto indicado– el recurso
deducido a fs. 47/50 y concedido por el tribunal a quo, pues el nuevo régimen
monetario de convertibilidad vigente a partir de la ley 23.928, el contenido de
diversas previsiones de este texto y de sus decretos reglamentarios en torno a
la prohibición de los mecanismos de actualización de prestaciones dinerarias,
la situación de emergencia derivada del quebranto del patrimonio estatal según
lo establecido por sucesivas y concordes disposiciones de carácter general,
justifican suficientemente que esta Corte examine los agravios invocados por el
recurrente en la medida en que, frente a la nítida diversidad de los marcos
fácticos y normativos que sirvieron de soporte a aquéllos y que yacen al sub
lite, el pronunciamiento necesariamente deberá atender a las circunstancias
particulares del caso como ha sido enfatizado por el tribunal con particular
referencia a la movilidad del haber jubilatorio (Fallos: 305:2083).
En el sentido indicado y aun en situaciones que,
a diferencia de la ventilada en el sub lite, estaban reguladas por el derecho
privado, esta Corte ha decidido que las disposiciones de la ley 23.928, en
tanto establecen el valor de la moneda y prohíben el cómputo de la
actualización monetaria, tienen un indudable carácter federal que habilita el
recurso extraordinario, desde que han sido dictadas por el Congreso en uso de
las atribuciones previstas en el art. 75, inc. 11, de la Constitución Nacional
(causas: D.354.XXIV, “De la Cruz de Sessa, Adela M. c. Sessa, A. J.”;
I.66.XXIV, “Inmobiliaria del Plata SAIFICAM y otro c. Vialco S.A. –La Ley,
1995-A, 180– y A.179.XXIV, “Acopionor S.A. s/ concurso preventivo”, falladas
–la primera– el 30 de noviembre de 1993 y –las restantes– el 9 de junio de
1994).
7. Que no obsta a la admisibilidad del recurso
la circunstancia de que con posterioridad al pronunciamiento apelado y a la
sustanciación del recurso extraordinario haya entrado en vigencia la ley 24.463
de solidaridad previsional de carácter federal como lo decidió esta Corte en la
causa H.40.XXXII, “Hussar, Otto c. ANSeS”, fallada el 10 de octubre de 1996 (La
Ley, 1996-E, 575), cuyas disposiciones atinentes a la movilidad y los topes de
los haberes son susceptibles de modificar sustancialmente las cuestiones
planteadas en autos.
Ello es así, pues si bien es cierto que con
motivo de la entrada en vigencia de nuevas normas cuya aplicación podría
incidir en la decisión de causas que se hallaban ante sus estrados, esta Corte
dispuso remitir los expedientes al tribunal de origen a fin de que se expidiera
sobre los puntos en litigio según la nueva legislación, también lo es que las
circunstancias en que se suscitaron dichos pronunciamientos difieren
sustancialmente de las que corresponden al presente caso, pues mientras en
aquéllos la normativa posterior exigía el estudio de aspectos ajenos a la vía
del remedio federal que podrían incidir en la solución y aún tornar abstractos
los agravios propuestos (causas F.17.XX, “Fisco nacional [D. G. I.] c.
Carbocomet S. A. I. C. I. y F. s/ cobro de impuestos de ganancias-ejecución
fiscal”; A.492.XXIX, “Angel Ciminello s/ solicita se declare argentino nativo a
Michael Angel Ciminello” y V.245.XXIX, “Vaz de Castro, José s/ excepción al
servicio militar”, falladas el 24 de julio, 11 de octubre y 18 de diciembre de
1994, respectivamente), en el caso la nueva legislación tiene una relación
inescindible con las cuestiones introducidas en el recurso extraordinario.
A ello cabe agregar diversas circunstancias de
eminente trascendencia que exigen un pronunciamiento del tribunal sobre el
fondo del asunto, como lo son la índole alimentaria de los derechos
comprometidos y la inusitada cantidad de causas que, en varias decenas de
miles, han arribado ante el tribunal para obtener una decisión que se pronuncie
definitivamente sobre una cuestión que, como lo es la movilidad de los haberes
jubilatorios, compromete directamente la inteligencia de una cláusula
constitucional y la adecuación a ella de los sucesivos textos legales que se
han sancionado para reglamentarla.
8. Que, ciertamente, el examen de la
controversia que subyace a este proceso no se reduce a una mera interpretación
de normas infraconstitucionales que, con apoyo en consideraciones de igual
naturaleza, permita dar una fundada decisión a una nueva controversia suscitada
entre un beneficiario de una prestación previsional y el Estado nacional con
motivo de la afectación que se invoca de la integridad del haber.
Bien por el contrario, este tribunal se enfrenta
con un conflicto que exigió su primer pronunciamiento el 15 de diciembre de
1933 (Fallos: 170:12), en el cual debió examinar la constitucionalidad de una
ley que disponía la rebaja del monto de una pensión acordada, asunto que
inmediatamente originó reiteradas intervenciones en las cuales comenzó a
elaborar su conocida doctrina en torno al alcance de los derechos adquiridos y
la distinción elaborada entre el status de jubilado y la cuantía de las
prestaciones por los jubilados (Fallos: 173:5, entre otros).
La ingente tarea de la Corte se vio profundizada
a partir de las garantías introducidas en la reforma de 1957 en el art. 14
nuevo de la Ley Superior y, con particular referencia a la movilidad
previsional, con los sucesivos estatutos destinados a reglamentarla que se
dictaron con posterioridad (decs.-leyes 1049/58 y 5567/58; leyes 14.473,
14.499, 15.719), con las leyes de emergencia que congelaron haberes (dec.-ley
17.310/67), que suspendieron la promoción de acciones judiciales y paralizaron
las pendientes (ley 16.921), que consolidaron el pasivo disponiendo el pago en
ocho o diez ejercicios presupuestarios (leyes 17.583 y 17.616).
De igual modo, los orígenes más cercanos se
encuentran en una época prácticamente inmediata a la sanción –en 1968– de la
ley 18.037, que a pesar del razonable sistema que pretendió implantar dio lugar
con su aplicación a graves y conocidas afectaciones tanto de los derechos de
los beneficiarios como del presupuesto de las cajas destinado a afrontar las
erogaciones correspondientes, las cuales llevaron a que los poderes políticos
gobernantes desde entonces –sin distinción del origen del mandato ni del
partido político al cual representaban– efectuaran el intento de solucionarlas
con sucesivas modificaciones legislativas y reglamentarias de la más diversa
índole. Tales intentos irremediablemente fracasaron, al extremo de que, para
absorber la mayor litigiosidad generada, fue creado un tribunal de alzada
–integrado por tres salas– especializado en la materia (ley 23.473), el cual
también fue prontamente superado en su capacidad y llevó al legislador a
establecer diez juzgados de primera instancia con igual competencia (ley
24.655).
La marcada trascendencia de la cuestión
involucrada en el sub lite queda sencillamente demostrada con verificar las
estadísticas del tribunal, de las que surge que más de 70.000 causas análogas
aguardan que se pronuncie una decisión definitiva sobre la aguda tensión
mantenida entre una cantidad significativa de beneficiarios y el Estado
nacional.
De ahí, pues, que la conclusión que se obtenga
debe partir ineludiblemente de una interpretación dinámica e integradora de
diversas cláusulas de la Constitución Nacional, como lo son las concernientes
al alcance de la garantía en debate consagrada por dicha Ley Fundamental, así
como de aquellas que contemplan las facultades –de igual fuente– que asisten al
Congreso Nacional para cumplir con las insustituibles funciones encomendadas; y
teniendo presente –en todo momento– una cabal comprensión de las
responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia de esta
Corte Suprema, en tanto titular de uno de los Departamentos del Gobierno
Federal (art. 108, Constitución Nacional).
9. Que con relación a la garantía de movilidad
de las prestaciones previsionales establecida por el art. 14 bis de la
Constitución Nacional, esta Corte decidió desde el primer momento en que fue
instada su jurisdicción para resolver los planteos que introdujeron los
beneficiarios a poco de entrar en vigencia la ley 18.037 –con fundamento en que
el cambio de legislación afectaba sus derechos adquiridos–, que los agravios
constitucionales que se invocaban no podían acogerse en la medida en que dicho
régimen constituía, en principio, una reglamentación razonable de la garantía
consagrada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional (Fallos: 297:146;
300:195 –La Ley, 1977-D, 355; 1979-B, 673–), pues esta cláusula no especifica
el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto en cuanto a la
evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo (Fallos:
269:174 –La Ley, 129-91–; 293:551 –La Ley, 1976-B, 100–; 295:674 y 695 –La Ley
1977-A, 16; DT, 1976-581–; 300:194 –La Ley, 1979-B, 673–; 303:1155 –La Ley,
1982-A, 17–; 305:1213; 307:2366 –La Ley, 1986-E, 700–).
10. Que aquella conclusión surge inequívocamente
del debate realizado en la convención constituyente que introdujo el art. 14
bis a la Constitución de 1853 (2ª sesión extraordinaria; 21ª reunión, celebrada
el 21 de octubre de 1957), en el que –al tratarse el carácter móvil de las
prestaciones– el convencional Martella únicamente expresó que “Se da la norma
de que el beneficio será como el salario móvil. Deseamos una jubilación móvil
para mantener a las personas jubiladas o pensionadas con una asignación que les
suponga siempre el mismo ‘standard’ de vida” (“Diario de Sesiones”, t. II, p.
1249).
La ausencia de una determinación precisa en el
contenido de esta garantía queda confirmada por la exposición del convencional
Riva (2ª sesión extraordinaria; 23ª reunión, celebrada el 23 de octubre de
1957; op. cit., p. 1371), al afirmar que “…el problema de los jubilados fue
aglutinado con el de todos los empleados y obreros que estaban en actividad o
retirados de ella, que sólo cuentan para la subsistencia con ingresos fijos que
pierden valor adquisitivo a medida que se va agravando el proceso
inflacionista. El mejoramiento de las jubilaciones quedó enervado por el alza
en el costo de la vida, y así se repite cíclicamente la situación crítica. El
despacho de la mayoría consagra como solución jubilaciones y pensiones móviles.
Esto, en mi criterio, no puede consagrarse como solución definitiva, pues deja
su regulación en manos del poder administrador. Creo que ya que se va a
resolver constitucionalmente la magra situación que el proceso inflacionista de
estos tiempos, no contenido, les crea a los jubilados y pensionados, como
consecuencia de contar con menos defensas que los trabajadores en actividad,
debe establecerse como yo lo sostengo en mi proyecto la equiparación de sus
asignaciones a los emolumentos de los funcionarios y/o agentes en actividad”.
Por otra parte, el convencional Arigós destacaba
(sesión del 24 de octubre de 1957, 24ª reunión) que la reforma propuesta estaba
destinada a “incorporar una gran institución a las jubilaciones y pensiones a
fin de que ellas sigan el ritmo del costo de la vida, para que los jubilados y
pensionados no pasen las necesidades que actualmente atraviesan como
consecuencia de que, a raíz de la desvalorización de la moneda, al poco tiempo
de haberse acogido al retiro, su jubilación no les alcanza para vivir y se ven
obligados a competir con el trabajador activo” (“Diario de Sesiones”, t. II, p.
1481).
Estas precisiones acerca del contenido de la
garantía que se incorporaba al texto constitucional, alentadas en despachos
minoritarios, no lograron prevalecer en el recinto. Se observa, pues, que la
ausencia de un mayor debate sobre el particular y la sanción, en definitiva,
del texto propuesto por el despacho mayoritario sin aceptar la equiparación
postulada con respecto a los salarios de las personas en actividad y sin
inclinarse por la adopción de pauta o referencia concreta vinculada con la
depreciación de la moneda, configuró una nítida reserva para que el legislador
reglamentara la movilidad sin imponerle una versión uniforme del alcance de la garantía
declarada, reconociéndose al Congreso de la Nación plenas facultades para el
dictado de normas infraconstitucionales que respondan al mérito que realizase
sobre la conveniencia y posibilidad del sistema que correspondería implementar
como razonable tutela de la cláusula introducida en la Carta Magna.
11. Que, por lo demás, a los fines de una
correcta interpretación de la Ley Suprema, no debe olvidarse que la reforma
constitucional de 1994 ha incorporado con jerarquía constitucional, como
complementarios de los derechos y garantías reconocidos en la primera parte de
nuestra Carta Magna, los derechos consagrados en ciertos tratados
internacionales (conf. causa G.423.XXVII, “Gabrielli, Mario Carlos c. Estado
Nacional s/ contenciosoadministrativo”, sentencia del 5 de julio de 1996 –La
Ley, 1996-E, 617–). En lo que aquí respecta, la Declaración Universal de
Derechos Humanos establece que “toda persona, como miembro de la sociedad,
tiene derecho a la seguridad social, …habida cuenta de la organización y los recursos
de cada Estado” (art. 22). En análogo sentido, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) dispone que “los Estados
partes se comprometen a adoptar providencias… para lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación… en la medida de los recursos disponibles” (art.
26).
Tales referencias –que vinculan los beneficios
sociales a las concretas posibilidades de cada Estado– resultan idóneas para
interpretar el alcance de la movilidad aludida en el art. 14 bis de la
Constitución Nacional toda vez que ésta debe ser analizada como un conjunto
armónico, dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de
acuerdo con el contenido de las demás. De allí se desprende que la atención a
los recursos “disponibles” del sistema pueda constituir una directriz adecuada
a los fines de determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria,
en el momento de juzgar sobre el reajuste de las prestaciones o de su
satisfacción.
12. Que el art. 75, inc. 22 de la Constitución
Nacional, mediante el que se otorgó jerarquía constitucional a los tratados
cuyas disposiciones se han transcripto, establece en su última parte, que
aquéllos “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y
deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella
reconocidos”.
Ello indica que los constituyentes han efectuado
un juicio de comprobación en virtud del cual han cotejado los tratados y los
artículos constitucionales y han verificado que no se produce derogación
alguna, juicio que no pueden los poderes constituidos desconocer o contradecir.
13. Que de ello se desprende que la armonía o
concordancia entre los tratados y la Constitución es un juicio del
constituyente. En efecto, así lo han juzgado al hacer la referencia a los
tratados que fueron dotados de jerarquía constitucional y, por consiguiente, no
pueden ni han podido derogar la Constitución pues esto sería un contrasentido
insusceptible de ser atribuido al constituyente, cuya imprevisión no cabe
presumir.
14. Que conviene recordar aquí, por su
incuestionable actualidad, los principios establecidos por esta Corte en fallos
señeros que integran la base misma de su elevada doctrina constitucional,
concernientes al modo y a la finalidad en que ha de llevar a cabo su atribución
constitucional de intérprete de la Ley Suprema y de sus textos reglamentarios.
En la causa “Avico c. De la Pesa”, sentencia del
7 de diciembre de 1934 publicada en Fallos: 172:29, el Tribunal consideró –en
oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley de
emergencia que prorrogaba el vencimiento de las obligaciones garantizadas con
hipotecas y limitaba los intereses convenidos– que con carácter previo al
examen de la cuestión planteada era “…interesante y de la mayor importancia el
advertir…” los postulados desarrollados por relevantes juristas con respecto a
la interpretación de las leyes. Se afirmó entonces, siguiendo a Ballot-Baupré,
que muchos jueces habían sabido no solamente aplicar la ley cuando era oscura,
sino completarla cuando era deficiente, suplirla cuando les parecía muda, y
adaptar el texto, literal y humanamente, a las realidades y exigencias de la
vida moderna, sin rezagarse a buscar obstinadamente cuál había sido, hace cien
años, el pensamiento de los autores del código al redactar tal o cual artículo.
En sentido análogo, se recordó en la sentencia las expresiones de Paul
Deschanel, en el sentido de que la introducción de las ciencias sociales y
económicas en el conjunto de los estudios jurídicos, ha renovado toda la
técnica. No sólo la inspiración legislativa, sino la interpretación de las
leyes por la doctrina y la jurisprudencia, no pueden permanecer fuera de las
corrientes profundas de la vida social. No hay un jurista moderno que no se
preocupe de poner su interpretación en armonía con las necesidades actuales y
con las ideas ambientes o circundantes. Asimismo, destacó el tribunal que el
mismo concepto era sostenido por Ihering, al afirmar que no son los hechos los
que deben seguir al derecho, sino que es el derecho el que debe seguir a los
hechos. Por último, se transcribió el pensamiento concorde de Boutroux, que
enseñaba que son los conceptos los que deben adaptarse a la vida y no la vida
ceder lugar a los conceptos.
De igual modo, en el conocido fallo dictado en
“Kot, Samuel S. R. L.” el 5 de septiembre de 1958 (Fallos: 241:291 –La Ley,
89-531–), esta Corte profundizó la piedra de toque sentada en el precedente
mencionado, aunque sin citarlo, afirmando que las leyes no pueden ser
interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y
necesidades de la comunidad, porque toda ley, por su naturaleza, tiene una
visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su
sanción. Con mayor fundamento –se agregó– la Constitución, que es la ley de las
leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la
virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en
circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción.
Nunca debemos olvidar –nos decía Marshall– que
“es una constitución lo que estamos interpretando: una constitución está
concedida para proyectarse hacia el porvenir, y, en consecuencia, para
adaptarse a las distintas crisis de los asuntos humanos” (Mc. Culloch vs.
Maryland, 17 U. S. 316, 1819).
Concordamente, en la causa “Poder Ejecutivo
Nacional c. Buenos Aires, la Provincia”, fallada el 30 de septiembre de 1963 y
publicada en Fallos: 256:588 (La Ley, 116-227), esta Corte ratificó los
postulados adoptados hacía casi tres décadas, puntualizando que no es adecuada
una exégesis estática, referida a las circunstancias de la oportunidad de la
sanción de la ley, particularmente en el ámbito de la interpretación
constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentación; pues, se agregó
reiterando lo expresado en el precedente de Fallos: 172:29, “…nadie ignora
después de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la
evolución de la vida nacional, a la que han de acompañar en la discreta y
razonable intención de sus creadores. Las consecuencias contrarias genéricas
más evidentes de este tipo de interpretación jurídica importarían la paralización
de la acción gubernativa y del progreso de la República, comprometiendo la
insatisfacción de las necesidades más ineludibles, incluso la defensa de la
Nación. Tal intención no puede atribuirse a los constituyentes ni a los
legisladores inmediatos porque no cabe imputarles, en la práctica de la
interpretación judicial, imprevisión, como no cabe atribuirles injusticia,
según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte…”.
Por último, en autos “Fernández Orquin, José
María c. Ripoll, Francisco”, sentencia del 31 de mayo de 1966 registrada en
Fallos: 264:416, el tribunal reiteró la inconveniencia de una interpretación
estática de la Constitución Nacional, pues dificultaba la ordenada marcha y el
adecuado progreso de la comunidad nacional que debe acompañar y promover la Ley
Fundamental, recordando, en obvia vinculación con aquel principio, “…que el
excesivo apego al tradicionalismo jurídico ha sido catalogado como uno de los
más serios obstáculos al éxito de la promoción de la expansión económica y de
la justicia social”.
15. Que los principios señalados confluyen, como
ha sido puntualizado, en reconocer –por un lado– que el alcance y contenido de
la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales no
son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única,
reglamentaria e inmodificable sino, opuestamente, susceptibles de ser moldeados
y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas,
jurídicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un
momento dado. Por ello, la obra genuina de los intérpretes, y en particular de
los jueces, es permitir el avance de los principios constitucionales, que es de
natural desarrollo y no de contradicción, consagrando la inteligencia que mejor
asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitución Nacional
(Fallos: 241:291 –La Ley, 92-632–).
16. Que la restante conclusión que se impone
destacar, es la que reconoce al Poder Legislativo la atribución para sopesar la
influencia que las concepciones referidas y las diferentes situaciones por las
que atraviesa la sociedad, proyectan sobre la oportunidad, el mérito y la
conveniencia para dotar de una determinada extensión y cualidad a todo el
sistema de la seguridad social, del que forma parte la cláusula constitucional
de movilidad de las prestaciones, ratificando, reformulando o modificando
íntegramente si se lo considera necesario, a aquél que en un momento anterior y
ante distintas circunstancias se había considerado razonable poner en vigencia.
17. Que el fundamento de la afirmación efectuada
yace en el art. 75, inc. 32 de la Constitución Nacional, al facultar al
Congreso para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. Todo lo que
es necesario y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional,
está comprendido dentro de los poderes de reglamentación atribuidos al
Congreso, que tienen en vista los altos propósitos y elevadas miras enunciados
en el Preámbulo de la Constitución, en el sentido de promover el bienestar
general y asegurar los beneficios de la libertad.
Es regla doctrinaria que la interpretación de
los poderes y derechos del gobierno instituido por la Constitución no debe ser
estricta ni restringida, pues los medios de satisfacer las necesidades del
país, de evitar los peligros y de aumentar la prosperidad nacional son tan
variados y complejos, que debe dejarse una gran latitud para la elección y
empleo de esos medios, de lo que deriva la necesidad y la conveniencia de
interpretar ampliamente los poderes constitucionales.
18. Que en tal sentido, sostuvo el juez Marshall
en “Mc. Culloch v. Maryland” (17 U. S. 316) que debe permitirse al Congreso
mantener una amplia esfera de acción en el ejercicio de su autoridad para
implementar tales poderes, pudiendo seleccionar cualquier medio razonable para
lograr sus fines. En teoría, al menos, ese accionar se funda en una atribución
de poderes efectuada por la Constitución; en la práctica, la Corte debe
respetar al Congreso en su interpretación de esos poderes. Los jueces deberán
revisar la legislación federal solamente para verificar si se encuentra
razonablemente relacionada con una de las facultades expresamente concedidas
por la Constitución y –en la medida en que ello haya sido así– debe mantenerse
la validez de la ley, a menos que el poder del Congreso se encuentre limitado
por derechos o garantías constitucionales u otras restricciones específicas.
Es por ello que se ha sostenido que la regla que
los tribunales aplican, no es sólo su propio juicio de constitucionalidad, sino
el que es admisible para otras ramas del gobierno a las que la Constitución ha
otorgado competencia sobre la materia. La Constitución a menudo admite variadas
interpretaciones, para las que hay un margen de elección y criterio; en estos
casos la Ley Fundamental no impone a la legislatura una opinión específica sino
que deja abierto su ámbito de acción, en el que cualquier opción racional es
constitucional (James B. Thayer, “The origin and scope of the american doctrine
of Constitutional Law”, 7. Harvard Law Review 129, 1893).
Desde tal perspectiva, y atendiendo a que el
debate que precedió a la sanción del nuevo art. 14 bis en la Convención de 1957
acredita que los constituyentes dejaron un amplio margen librado a la
sabiduría, discreción y acierto del legislador para definir –según las
diferentes circunstancias que se configuraran en el futuro– el contenido
concreto de la garantía constitucional que instituían, no puede decirse que el
accionar del Congreso haya excedido ese marco en el caso sub examine.
19. Que lo precedentemente expuesto no implica
afirmar la omnipotencia del Congreso ni colocar a éste fuera del control de los
tribunales de justicia, que –como surgirá de este pronunciamiento– están
encargados en todo momento de controlar la sujeción de las leyes a los
principios constitucionales, sino de mantener el imperio de las facultades
legislativas que son indispensables para armonizar las garantías individuales
con las conveniencias generales. Es al Congreso al que corresponde mantener ese
equilibrio como encargado del control y resguardo del interés público comprometido
en la instrumentación de las políticas sociales, y no incumbe a los jueces –en
el ejercicio regular de sus atribuciones– sustituirse a los otros poderes del
Estado en las funciones que le son propias. Si así lo hicieran, desplazarían a
los poderes políticos y se convertirían en una “superlegislatura” como alguna
vez se dijo en la Corte Suprema de los Estados Unidos (voto concurrente en el
caso “Dennis vs. U. S.”, 341, U. S. 494; Fallos: 313:1333, causa C.802.XXIV,
“Cocchia, Jorge Daniel c. Estado Nacional y otro s/ acción de amparo”,
sentencia del 2 de diciembre de 1993 –La Ley, 1994-B, 643–).
Tal como lo ha sostenido el Procurador General
de la Nación en el dictamen que obra en Fallos: 172:30 y 31, quejarse de que el
Congreso, en tanto representación nacional a la que compete el poder de
sancionar las leyes, ejerza una discreción liberal al legislar para la Nación,
es virtualmente quejarse de que el pueblo la ejerza.
20. Que con tal comprensión y antes de abordar
la extensión de las reformas introducidas por la ley 23.928, es de suma
importancia –para esclarecer el núcleo conceptual de esta sentencia– realizar
un examen retrospectivo de los pronunciamientos del tribunal sobre la materia,
que permita verificar los fundamentos que sostuvieron la elaboración de ciertos
principios que, por su continua reiteración, adquirieron una condición que se
ha denominado de “axiomática”, así como –por último y esencialmente– si ellos
deben ser mantenidos en las actuales circunstancias.
21. Que en el fallo –citado anteriormente–
dictado en la causa “Rolón Zappa, Víctor Francisco” (Fallos: 308:1848, consid.
2º, cuando se encontraba en vigencia la ley 18.037 y para fundar el carácter
insustancial de las cuestiones federales introducidas por el organismo
previsional, el tribunal recordó que el criterio interpretativo para juzgar en
qué situaciones se producía una desproporcionada reducción de los haberes
previsionales que afectaba las garantías consagradas en los arts. 14 bis y 17
de la Constitución Nacional, ha sido mantenido de modo prácticamente invariable
a partir del precedente de Fallos: 255:306.
En efecto, en la sentencia dictada el 13 de mayo
de 1963 en los autos “Ponzo, Alfredo Blas G. s/ jubilación”, el tribunal
utilizó por vez primera el concepto de proporcionalidad al afirmar que “…las
exigencias de una conveniente adaptación de la prestación jubilatoria han de
considerarse cumplidas, en principio, cuando a través de su haber actualizado
el jubilado conserva una situación patrimonial proporcionada a la que le
correspondería de haber continuado en actividad”. La anunciada finalidad de la
“conveniente adaptación” fue reiterada y profundizada en la causa “Barreiro,
Eduardo Casimiro” (Fallos: 265:256 –La Ley, 124-526–), al sostenerse, que entre
la jubilación y los haberes de actividad existía un principio de “relación
necesaria” (consid. 6º). Por último, en la causa “Esther Lucía Ballester
Piterson de Tavella” (Fallos: 279:389, consid. 8º –La Ley, 143-42–), se
unifican los criterios enunciados, afirmándose que uno de los “principios
básicos” que sustentan el sistema previsional argentino es de la “necesaria
proporcionalidad” entre los haberes, asignándole al de pasividad naturaleza
“sustitutiva” y agregándose que el “conveniente nivel” se alcanza con una
situación patrimonial proporcionada.
Ciertamente, dicha regla fue reiterada con
posterioridad en forma constante en las decisiones del tribunal, hasta dar
lugar a lo que el Procurador Fiscal de la Nación denominó como “principio de
obligada vigencia” que reviste un carácter “axiomático” (dictamen en Fallos:
308:1851).
22. Que es relevante puntualizar que el origen
del postulado sentado por el tribunal no tuvo su razón de ser en un asunto en
que haya estado en controversia la hermenéutica de la garantía en estudio
consagrada por la Constitución Nacional, pues en dicha causa –registrada en
Fallos: 255:306– únicamente se encontraba en tela de juicio el sistema de
movilidad establecido por el art. 2º de la ley 14.499, que claramente disponía
que “el haber de movilidad de la jubilación ordinaria será equivalente al 82 %
móvil de la remuneración asignada al cargo, oficio o función de que fuere
titular el afiliado…”, agregando que “…la actualización de las prestaciones se
efectuará anualmente mediante la aplicación de los coeficientes en razón del
índice de costo de vida, obtenido por la Dirección Nacional de Estadística y
Censos”. La sentencia del tribunal es elocuente, pues –por un lado– en ninguno
de sus considerandos se menciona la supuesta afectación de la garantía en
debate, al extremo de que no se hace referencia alguna a la Ley Superior,
además de que claramente se puntualiza que sólo se está interpretando la ley
14.499 y que el principio que sienta tiene su razón de ser en “la adecuación
que la norma establece” (consid. 3º), idéntica conclusión se hace extensiva al
precedente de Fallos: 265:256, que utilizó la expresión de la relación
necesaria entre la jubilación y los haberes de actividad, pues en dicho asunto
el tribunal jamás consideró ni mencionó la cláusula constitucional en examen,
limitándose a resolver una cuestión de servicios simultáneos sobre la exclusiva
base de conciliar la citada ley 14.499 con su decreto reglamentario 11.732/60.
Finalmente, iguales consideraciones son aplicables a la sentencia de Fallos:
279:389 que, unificando ambos enunciados, subrayó la naturaleza “sustitutiva”
del haber, en tanto en dicho litigio no se comprometía la Constitución
Nacional, sino un conflicto infraconstitucional también suscitado por la
aplicación de la ley 14.499 –cuyo régimen de movilidad fue señalado– a los
docentes que contaban con un sistema previsional especial.
23. Que, en este orden de ideas, la reiteración
del “standard” que se examina resultó justificada con la vigencia de la ley
18.037, pues del mensaje de elevación del proyecto respectivo al Poder
Ejecutivo, surge que el sistema de movilidad estructurado tenía por finalidad,
como el régimen derogado, otorgar al trabajador una prestación relacionada con
las remuneraciones percibidas durante un determinado período de su vida activa,
garantizándole un nivel acorde con el que disfrutaba en los últimos años de su
relación laboral, y con particular referencia a la movilidad ulterior, se
implementó un procedimiento “…con el cual se asegura al sector pasivo un
incremento de haberes similar al obtenido por los trabajadores en actividad”.
24. Que los antecedentes relacionados evidencian
con sobrada nitidez que los criterios de la “razonable adaptación”, de la
“necesaria relación de proporcionalidad” y del carácter “sustitutivo” del haber
jubilatorio, fueron enunciados por el tribunal sólo a partir de la inteligencia
de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de
las prestaciones, sobre la base de las circunstancias y condiciones que fueron
consideradas –en su época– por el legislador, dando lugar a un sistema que
juzgó como razonable y apropiado al propósito buscado.
De ahí, pues, que no cabe elevar a dichos
criterios interpretativos sentados a partir de meros textos legales a la
categoría de principios cardinales o axiomáticos, amalgamados a la cláusula
constitucional de movilidad y, por ende, convirtiéndolos en una valla
infranqueable para la razonable discreción del Congreso de la Nación, en cada
oportunidad en que los representantes del pueblo intenten cumplir con su
atribución constitucional de reglamentar los beneficios de la seguridad social,
promover el bienestar nacional y hacer todas las leyes convenientes para poner
en ejercicio los poderes que le han sido conferidos.
Aquellas consideraciones que, en un momento dado
y al amparo de un régimen legal de otro orden, fueron de utilidad para resolver
un conflicto interpretativo meramente infraconstitucional, dieron lugar a un
fundado principio hermenéutico que, prontamente, fue sacado de cauce y situado
como única conclusión aceptada del texto constitucional.
A propósito de la seriedad y prudencia con las
cuales los jueces deben afrontar el examen de esta clase de principios y
sopesar las consecuencias que de ello se derivan, cabe recordar ciertas expresiones
del voto disidente del Justice S. C. Jackson de la Corte Suprema de EE. UU.,
cuando sostuvo “…Después, el principio permanece allí, como un arma cargada a
disposición de la mano de una autoridad cualquiera que pueda presentar un
reclamo plausible referido a una necesidad urgente. Cada repetición incrusta
más profundamente ese principio en nuestro derecho y nuestro pensamiento, y lo
amplía para aplicarlo a nuevos fines. Todos los que observan la labor de los
tribunales están familiarizados con lo que el juez Cardozo describió como ‘la
tendencia de un principio a expandirse hasta el límite de su lógica’…” (323 U.
S. 214, 246; 1944).
25. Que, por lo demás, el aludido “standard”
reiterado por el tribunal ha sido en cierto modo errático, en la medida en que
no parece adecuarse enteramente con otros principios o con ciertas conclusiones
aceptadas en algunas decisiones.
En efecto, la armonización que resulta de mayor
dificultad está dada con referencia a aquel principio –establecido y reiterado
en los precedentes invocados en el consid. 9º– que sostiene que la Carta Magna
no definió el contenido de la movilidad dejando deferida dicha atribución al
Congreso de la Nación, pues resulta problemático establecer cuáles son las
facultades reglamentarias con que cuentan los representantes del pueblo, en la
medida en que por un lado se le re-conocen plenamente y, por el otro, se
definen ciertos postulados de –pretendida fuente constitucional– que no pueden
ser alterados por el departamento del Gobierno Federal al que le fue asignada
la función institucional de legislar sobre la materia.
Asimismo, sin ahondar ni establecer pauta alguna
con respecto al modo en que debería llevarse a cabo la compatibilización que se
recomendaba adoptar a los tribunales inferiores, esta Corte enfatizó que las
sentencias que decidieran cuestiones concernientes a la movilidad de los
haberes, debían tratar de que la actualización de los haberes se realice de
modo tal que le permita mantener el nivel de vida alcanzado durante su
actividad laboral, sin perjuicio del análisis que, en orden a pautas concretas
y demostradas, se efectúe respecto al estado financiero de los entes
previsionales (Fallos: 305:2083 y 312:1706).
Por último, la extensión del principio quedó una
vez más comprometida en el precedente de Fallos: 312:1153, pues a pesar de que
el beneficiario sostenía –para demostrar la reducción confiscatoria de su
haber– que se lo cotejara con el salario que percibía un agente activo de igual
actividad, el tribunal desestimó la pretensión sin atender a la aplicación en
el caso de los principios “axiomáticos” enunciados, con el argumento de que el
sistema de movilidad establecido por la ley 18.037 no contempla la evolución de
los sueldos de los activos.
26. Que la ley 23.928 constituye una decisión
clara y terminante del Congreso Nacional de ejercer las funciones que le
encomienda el art. 75, inc. 11, de la Constitución Nacional, de “Hacer sellar
moneda, fijar su valor y el de las extranjeras” –concordamente con la
atribución de disponer la emisión de billetes a través del Banco Nacional (art.
75, inc. 6º, o de autorizar a hacerlo a instituciones provinciales, art. 126)–,
a cuyo efecto el art. 7º prescribe que en ningún caso se admitirá la
actualización monetaria, indexación por precios, variaciones de costos o
repotenciación, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con
posterioridad al 1º de abril de 1991.
Reafirmando dicha norma prohibitiva, el art. 10
reitera el concepto enunciado y deroga a partir de la fecha indicada todas las
normas legales o reglamentarias que establecen la indexación por precios,
actualización monetaria, variaciones de costos o cualquier otra forma de
repotenciación de deudas, impuestos, precios o tarifas de bienes, obras o
servicios, sin admitir la invocación de cláusula legal o reglamentaria alguna
como causa de reajuste. En el mismo sentido, el art. 8º deja sin efecto los
procedimientos de ajuste que se hayan establecido en las sentencias judiciales
y, por último, el art. 13 incurre en una nueva reiteración al derogar toda
disposición que se oponga a lo ordenado por las reglas precedentes.
27. Que con referencia al texto vigente a partir
del 1º de abril de 1991, esta Corte ha sentado dos conclusiones que son de una
relevancia decisiva para fundar este pronunciamiento.
Por un lado, se ha afirmado que la voluntad del
legislador al sancionar la ley 23.928 fue dar un paso audaz para superar la
crisis prolongada que abatía al país e implementar un mecanismo de
desindexación de la economía que eliminara un fenómeno considerado perverso,
como lo era trasladar al mes siguiente, de manera automática, la suba de
precios del mes anterior (conf. causa S.779.XXVIII, “Steinman, Santiago c.
Sarrible, Pedro José”, fallada el 20 de agosto de 1996, consid. 6º; voto
concurrente de los jueces Nazareno, Fayt y Vázquez, consids. 9º a 12).
Por el otro, que la mencionada ley ha sido
sancionada dentro de una situación declarada como de emergencia, en la cual los
derechos patrimoniales pueden ser suspendidos o limitados de manera razonable,
en aras del bien general de la comunidad, en tanto no se altere su substancia
(consid. 7º del voto de la mayoría, causa citada).
28. Que en lo que concierne al repudio de la
indexación como instrumento generalizado dentro de la economía y el consecuente
propósito de eliminar todo mecanismo de actualización o reajuste, esta Corte
había podido constatar en variados ámbitos de su accionar, que los resultados
más disparatados pueden resultar de la aplicación mecánica de índices de las
distintas variables económicas, por lo que observó que si bien éstos podían ser
un medio apto para obtener un resultado que se acerque, en la mayor medida
posible, a una realidad económica dada, cuando tal procedimiento determinaba
resultados injustos o absurdos frente a esa realidad, ella debía privar sobre
abstractas y genéricas fórmulas matemáticas, establecidas por leyes o por
sentencias (Fallos: 313:95, 478 y 896).
En un sentido de parejo alcance, este tribunal
ha verificado recientemente que la continuidad del procedimiento de reajuste
con posterioridad al 1º de abril de 1991 en el ámbito de las prestaciones
previsionales, ha llevado –de similar modo al destacado precedentemente– a un
resultado que se apartaba notoriamente de la realidad que se debía ponderar,
pues el monto obtenido del haber –con el porcentaje con el cual se había
jubilado el titular– excedía, en determinados períodos, al total de la
remuneración que habría percibido el beneficiario de haber continuado en
actividad, situación que llevó a dejar de lado la aplicación de aquel método y
a precisar que las diferencias a abonarse en favor del interesado no podían
exceder, en ningún caso, los porcentajes establecidos por las leyes de fondo
(causas V.30.XXII, “Villanustre, Raúl Félix; M.373.XXVI, “Melo, Damián Nicolás”
y L.3 y L.85.XXI, “Llanos, Carmen”, falladas el 17 de diciembre de 1991, 25 de
febrero de 1992 y 3 de marzo de 1992, respectivamente).
29. Que el método establecido por la ley 18.037
para llevar a cabo la movilidad de los haberes indisimulablemente configura una
de las distintas alternativas –de fuente legal– para llevar a cabo la
actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que
al igual que todas las restantes ha quedado comprendida dentro de las
disposiciones que, con énfasis y reiteración, han sido derogadas por los arts.
7º, 10 y 13 de la ley 23.928.
En efecto, si bien es cierto que en la redacción
originaria de aquel texto se reguló la movilidad utilizando la expresión
“coeficiente”, que se determinaría en función de las variaciones del nivel
general de remuneraciones (art. 52, según texto ordenado 807/74 S. S.), la
reforma introducida por ley 21.118 a la disposición mencionada esclarece la
cuestión, pues concretamente refiere que la movilidad se efectuará “en la misma
proporción” de la modificación de las remuneraciones de los activos,
finalmente, las modificaciones introducidas por la ley 21.451 disipan cualquier
tipo de divergencia con respecto a la naturaleza del procedimiento contemplado,
al establecer que la Secretaría de Seguridad Social dispondrá el “reajuste” de
los haberes de las prestaciones en un “porcentaje equivalente a esa variación”,
delegando en la mencionada dependencia la facultad de establecer “el índice de
corrección” a aplicar para la determinación del haber de las prestaciones.
El reconocimiento de que se trata de un
mecanismo de reajuste que opera a través de un porcentaje determinado en su
extensión por un índice, tipifica el supuesto contemplado por la ley 23.928,
que a fin de obtener el declarado propósito desindexatorio, prohíbe la
aplicación de toda cláusula legal que se pretenda invocar como causa de ajuste
de la suma dineraria que se deba pagar (art. 10). En este sentido y con
particular referencia a un crédito de naturaleza alimentaria como el que motiva
esta clase de asuntos y cuya actualización había sido convenida por los
interesados, esta Corte decidió que del art. 7º de la ley surge con claridad
que fue voluntad del legislador derogar todos los mecanismos existentes de
actualización por índices, así como que el régimen no admite excepciones de
ninguna índole como lo expresa el texto legal indicado, cuando prescribe que
“En ningún caso se admitirá la actualización monetaria… cualquiera que fuere su
causa con posterioridad al 1º de abril de 1991″ (causa D.354.XXIV, “De la Cruz
de Sessa, Adela M. c. Sessa, Alejandro Julio”, sentencia del 30 de noviembre de
1993).
30. Que, además, la interpretación que se
efectúa es corroborada por el art. 4º, párr. 2º, del dec. 529/91, que al
reglamentar el art. 9º de la ley 23.928, dispone que el mecanismo
desindexatorio contemplado no alcanzará a las obligaciones dinerarias derivadas
de las relaciones laborales, alimentarias o previsionales.
Esta disposición, que exime a ciertos créditos
de un supuesto específico regulado por la ley de convertibilidad, demuestra con
evidencia manifiesta que todo el resto del ordenamiento les es inmediatamente
aplicable, pues una conclusión diversa llevaría a una inaceptable
inconsecuencia del legislador, en la medida en que habría consagrado una
excepción determinada para la vigencia de un régimen normativo que, con franca
incoherencia, en ninguna de sus disposiciones alcanzaría al supuesto que se
pretendió excluir.
Al respecto, cabe recordar la antigua doctrina
de esta Corte, expresada con relación a variadas materias, de que las
facultades de reglamentación que confiere el art. 99, inc. 2º, de la
Constitución Nacional, habilitan –en los casos en que los lineamientos de la
“política legislativa” aparecen suficientemente determinados por la ley– para
establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones cuando, aunque
no hayan sido contempladas por el legislador de manera expresa, se ajusten al
espíritu de la norma reglamentada o sirvan razonablemente a la finalidad
esencial que ella persigue (Fallos: 148:430; 200:194; 220:136; 232:287;
246:346; 270:42; 280:25; 298:609 –La Ley, 80-491; 102-714; 129-768; 143-158–).
Y tales decretos son parte integrante de la ley reglamentada y tienen la misma
validez y eficacia que la propia ley (causa K.57.XXIII, “Krill Producciones
Gráficas S. R. L.”, fallada el 8 de junio de 1993 y precedentes citados).
31. Que para concluir con el aspecto examinado,
no obsta a la conclusión alcanzada el reconocimiento efectuado por el art. 160
de la ley 24.241, al prescribir que la movilidad de los haberes de las
prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes anteriores que
tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones, continuará practicándose de conformidad con las
disposiciones vigentes a la fecha de entrar en vigor la presente ley.
32. Que ello es así, pues configura un principio
de hermenéutica sentado por este tribunal en reiterados pronunciamientos que la
inteligencia de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto
general y los fines que las informan y a ese objeto la labor del intérprete
debe ajustarse a un examen atento y profundo de sus términos, que consulte la
racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben
ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación
legal, precisamente, para evitar la frustración de los objetivos de la norma
(Fallos: 308:2246; 310:572 y 1390 –La Ley, 1987-A, 53;LLC, 1988-198 
GRATIS 1988-198 ; 1988-B,
86–; 311:2751; 312; 1484). En este sentido, debe recordarse que la
inconsecuencia o falta de previsión jamás se supone en el legislador y por ello
se reconoce como principio inconcuso que la interpretación de las leyes debe
hacerse siempre evitando darle un sentido que ponga en pugna sus disposiciones,
destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las
concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos: 310:195; 312:1614).
GRATIS 1988-198 ; 1988-B,
86–; 311:2751; 312; 1484). En este sentido, debe recordarse que la
inconsecuencia o falta de previsión jamás se supone en el legislador y por ello
se reconoce como principio inconcuso que la interpretación de las leyes debe
hacerse siempre evitando darle un sentido que ponga en pugna sus disposiciones,
destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las
concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos: 310:195; 312:1614).
Sobre la base de los principios señalados, es
objetable concluir que el texto en juego hubiera reconocido la vigencia del
mecanismo de movilidad dispuesto por la ley 18.037 con posterioridad al 1º de
abril de 1991, pues la referencia efectuada a la operatividad de las leyes que
tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones admite como única comprensión posible el reenvío a los
diversos estatutos que contemplaran un método distinto al del régimen general
de jubilaciones sancionado por las leyes 18.037 y 18.038. De no ser así, se arribaría
a la irracional conclusión de que todas las leyes anteriores continuarían en
vigencia aún con posterioridad a la vigencia de la ley 24.241, en la medida en
que el régimen de movilidad previsto en su art. 32 en función de la evolución
del AMPO es absolutamente novedoso y no estaba previsto en leyes anteriores,
vaciando de este modo de todo contenido al párrafo 1º del art. 160, en cuanto
prescribe que la movilidad de las prestaciones se debe efectuar –a partir de la
entrada en vigencia– en la forma indicada en el aludido art. 32.
Por ello, la movilidad reconocida por el texto
en cuestión debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones
que no estaban comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones
y, por ende, sujetas a estatutos especiales que implementaban un sistema
especial y distinto para la movilidad de los haberes.
Esta conclusión, por otro lado, es reafirmada
por el decreto 2433/93 dictado para reglamentar la ley 24.241, al prescribir
con respecto al art. 160 que se mantienen en vigencia las movilidades
establecidas por las leyes 21.121, 21.124, 22.731, 22.929, 22.940, 22.955,
23.682, 23.895, 24.016, 24.018 y 24.019 y “…cualquier otra ley anterior que
contemplara una fórmula de movilidad distinta a la de la ley 18.037″. La
consulta de los textos cuya vigencia se mantiene, permite verificar que todos
ellos son regímenes especiales que coinciden en adoptar un sistema de movilidad
diferente del establecido por la ley 18.037, pues aquélla no consiste en un
reajuste efectuado en función de la variación del índice general de
remuneraciones, sino –por el contrario– atendiendo a la retribución del
personal en actividad correspondiente a la categoría con la cual se obtuvo el
beneficio.
Cabe reiterar, al respecto, el principio de
hermenéutica constitucional desarrollado en el consid. 30, según el cual los
decretos que, como en el caso del examinado, se ajustan al espíritu de la norma
reglamentada y sirven razonablemente a la finalidad que ella persigue, forman
parte de la ley y tienen su misma validez y eficacia.
33. Que el fenómeno inflacionario que durante
muchos años condicionó la economía nacional, constituyó la principal referencia
que tuvieron en cuenta los constituyentes de 1957 para introducir la movilidad
de las prestaciones previsionales como una garantía constitucional, aunque
–como se señaló supra– evitaron consignar esa circunstancia en el texto
aprobado en la reforma, dejando de tal modo la posibilidad de que, ante un
cambio de las condiciones económicas, el Congreso de la Nación fijara el
concepto legal, en función de otras pautas que permitiesen mantener incólume
dicha garantía. En la nota del Poder Ejecutivo que acompañó al proyecto de la
ley 21.451, se señaló que debía abandonarse el sistema de movilidad anual previsto
en la ley 18.037 “que por su rigidez obligó, frente a las repetidas y
crecientes variaciones de las remuneraciones de los activos, a acordar a los
jubilados y pensionados anticipos a cuenta, que en definitiva nunca alcanzaban
a cubrir el deterioro producido por la inflación” (párr. 14, “in fine”). El
criterio adoptado por dicha norma –consistente en referir la movilidad a un
índice que mide el promedio de incremento de la generalidad de los salarios–
refleja el mantenimiento de la misma situación económica vigente en el momento
de la sanción del art. 14 bis de la Constitución Nacional y de la ley 18.037.
34. Que con la sanción de la ley 23.928 en el
año 1991 y la consiguiente exclusión de la actualización monetaria como pauta
para expresar el valor de todo tipo de deudas, perdió virtualidad el sistema
establecido por las leyes 18.037 y 21.451 para medir la movilidad de las
prestaciones previsionales en relación con el aumento que experimentaran los
salarios por causa de la inflación. En efecto, más allá de la expresión
numérica que arrojase el índice contemplado en la ley 21.451, las retribuciones
dejaron de modificarse sistemáticamente como consecuencia de la variación del
valor de la moneda, lo cual deja sin sustento el régimen legal que –bajo otra situación
económica– definió la movilidad previsional en orden a tales pautas.
35. Que en esas circunstancias, y dado que la
ley 23.928 tuvo como efecto impedir el cómputo de la depreciación monetaria
como factor de medición, desapareció el presupuesto del sistema de movilidad
previsional instrumentado para resguardar el contenido de las prestaciones de
la erosión constante del signo monetario. Ausente el objetivo que justificó su
institución, continuar aplicando dicho sistema, a la vez que importaría una violación
legal, habría de conducir a resultados absurdos, desvinculados de la nueva
realidad económica en la que se insertan.
En efecto, los mecanismos –pretorianos o
legales– mediante los cuales se integraba el valor nominal de la moneda, para
que ésta pudiera servir a los fines de su institución, perdieron su razón de
ser al recobrar el signo monetario su función plena como denominador común del
valor de las prestaciones. La desaparición de los métodos automáticos de
reajuste, no hicieron sino expresar esta nueva realidad.
36. Que, en ese sentido, la sentencia recurrida
prescinde de esta nueva circunstancia pues adopta modalidades propias de las
épocas inflacionarias, lo cual produce resultados que distorsionan la realidad
que pretenden reflejar. No otra cosa puede concluirse al constatar que la
aplicación del nivel general de las remuneraciones (art. 53, ley 18.037)
arroja, para un período de 34 meses, un reajuste del 58, 19 %, mientras que las
pautas establecidas por el a quo conducen a una variación del 38, 19 %. La
magnitud de tales aumentos en modo alguno se compadece con la estabilización de
las variables económicas, por lo que semejantes resultados sólo pueden
atribuirse a las conocidas distorsiones que provoca la aplicación mecánica de
soluciones concebidas para otro contexto.
37. Que la conclusión alcanzada en cuanto a la
derogación por parte de la ley 23.928 del sistema de movilidad que regulaba la
ley 18.037, exige pasar a considerar si la circunstancia de haberse prescindido
de un sistema estructurado en base a la variación de un índice destinado a
medir la depreciación de la moneda en cierto sector de la economía, ocasiona de
por sí la afectación de la garantía constitucional reconocida por el art. 14
bis de la Constitución Nacional.
En esta tarea, cabe enfatizar por la
trascendencia que reviste para abordar el examen, que –como se destacó en el
consid. 27–la ley 23.928 fue sancionada dentro de una situación declarada de
emergencia económica.
38. Que con particular referencia a la
afectación de la integridad de los haberes y a la naturaleza del sistema
previsional, esta Corte desarrolló en la sentencia dictada el 27 de diciembre
de 1937 en la causa “Tiburcio López y otros c. Provincia de Tucumán” (Fallos:
179:394 –La Ley, 9-304–), dos conceptos que son esenciales para dilucidar la
cuestión. En efecto, el tribunal afirmó que cuando las finanzas de la
institución llegan a fallar por el transcurso de los años hasta hacerse
imposible el cumplimiento regular de las obligaciones contraídas, ya porque los
cálculos actuariales que le sirvieron de base resultaron errados, ya porque
intervinieron otros factores de perturbación no previstos, una reforma general
y reconstructiva impuesta por la necesidad de volver a poner las cosas en su
quicio, equilibrando los egresos con los ingresos, que eche mano del recurso
extremo de reducir los beneficios, actuales y futuros, dentro de una
proporcionalidad justa y razonable, haciendo así efectivo el principio de
solidaridad en que descansan estas instituciones, no puede ser objetada como
arbitraria e inconstitucional. Lo justifica el interés público y la impone la
conservación misma del patrimonio común de los afiliados (conf. tratados
citados en el consid. 11).
39. Que por el lado que atañe a la afectación de
los derechos adquiridos, a partir del precedente mencionado esta Corte ha
sabido reconocer que si bien ninguna ley podría hacer caducar beneficios
jubilatorios concedidos, el alcance de dicha protección no alcanza en igual
grado a la cuantía de los haberes, pues éstos pueden limitarse en lo sucesivo
de acuerdo con exigencias superiores de una política salvadora de su propia
subsistencia, de su desenvolvimiento regular o por razones de interés colectivo
que hacen al bienestar general, siempre que no resulten sustancial y arbitrariamente
alterados (Fallos: 278:232 y sus citas).
40. Que en lo que concierne a la naturaleza del
sistema previsional, es determinante subrayar –para juzgar fundadamente la
cuestión– que los derechos reconocidos en el ámbito de la seguridad social no
deben ser asimilados a los créditos nacidos al amparo de una relación
obligatoria de fuente contractual regulada por el derecho privado, pues la
índole y finalidad marcadamente opuesta de ambas clases de relaciones impiden
cualquier tipo de confusión.
41. Que, en efecto, en la órbita de las
relaciones entre particulares la fuente de las obligaciones yace en la esfera
de libertad que legitima la autonomía de la voluntad y aquéllas buscan
satisfacer los intereses individuales de contenido patrimonial de los contratantes,
lo cual ha llevado a que la afectación de los derechos comprometidos en esta
clase de vínculos se reconozca como una violación de la garantía de la
propiedad privada consagrada por el art. 17 de la Constitución Nacional
(Fallos: 137:47), de lo cual es demostración elocuente el fundamento adoptado
por el tribunal en conocidas decisiones para declarar procedente la
actualización monetaria de los créditos en los casos en que la pérdida del
valor de la moneda afectaba la integridad de las prestaciones.
En cambio, como ha sostenido esta Corte, las
relaciones jurídicas provenientes de leyes jubilatorias no son contractuales ni
privadas, sino de derecho público y de manifiesto carácter asistencial (Fallos:
242:141 –La Ley, 93-651–), de lo cual se deriva, entre otras consecuencias y
como lo enfatizó el precedente invocado, que no es forzoso que exista una
estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones
acordadas por las cajas. Además, a diferencia de las relaciones contractuales
de derecho privado, imprescindiblemente se verifica la intervención del
legislador para reglamentar los derechos en juego.
Es así como –por razones de mérito y
conveniencia– ha sufrido múltiples alteraciones lo relativo a los años de
servicios requeridos, a la edad del beneficiario, al porcentual del aporte, a
la relación del beneficio con el monto de los sueldos percibidos, a la
posibilidad de acumular para el cómputo diversas remuneraciones, al máximo de
la jubilación, a la fecha desde la cual habrán de regir los nuevos beneficios
acordados a los nuevos cómputos autorizados, a los nuevos beneficiarios, etc.
Es vasta la latitud de las atribuciones del legislador en la materia, porque en
rigor, la jubilación no está en relación económica estricta con los aportes
efectuados, ya que el principio dominante es la solidaridad; la muestra de ello
es que se financia en parte con los aportes individuales de los futuros
beneficiarios, pero también con el de quienes no han obtenido prestación alguna
–como son los efectuados por quienes mueren o dejan el servicio antes de tener
derecho a la jubilación– y con las rentas generales, es decir, con una
contribución de la colectividad cuyas generaciones van tomando sobre sí
sucesivamente, por elementales razones de solidaridad social, la carga
económica que impone el deber de justicia distributiva a que obedecen los
derechos en cuestión. En consecuencia, lo que la ley regula al reglamentar esta
clase de relaciones, no es sólo el derecho de los beneficiarios individualmente
considerados sino la contribución colectiva que los sostiene (Fallos: 219:343
–La Ley, 63-206–); las razones que fundan las nuevas reglamentaciones se
hallarán en el deber de moderar la carga colectiva que el nuevo beneficio o la
nueva modalidad de él traerán consigo (conf. fallo citado).
42. Que, con tal comprensión, la decisión del
Congreso de la Nación –adoptada en el marco de una situación de emergencia– de
eliminar el mecanismo de movilidad sustentado en una cláusula de ajuste que
discrecionalmente había establecido con anterioridad, y de sustituirlo
–mediante las leyes 24.241 y 24.463– por un sistema de distinta naturaleza no
irroga –por sí misma considerada– agravio constitucional alguno (Fallos:
278:231 –La Ley, 144-595–), pues además de que no existe un derecho adquirido
al mantenimiento de leyes o reglamentaciones (Fallos: 308:199, causa C.378.XXV,
“Córdoba, Oscar c. Estado Nacional (Estado Mayor del Ejército) s/ haber
militar”, sentencia del 4 de noviembre de 1993), es jurisprudencia de esta
Corte que la impugnación de inconstitucionalidad no es pertinente cuando el fin
con que se la persigue no es la inaplicabilidad del texto objetado –ley de
solidaridad previsional– sino el restablecimiento de un régimen normativo
derogado, lo cual es de incumbencia del legislador (Fallos: 237:24; 255:262;
295:694, causa D.444.XXV, “Dentone, Ricardo Hernán c. Estado Nacional”, fallada
el 13 de junio de 1995 –La Ley, 1996-C, 518–).
Por lo demás, la postura sostenida por el
beneficiario –en cuanto a que la violación estaría configurada “in re ipsa” por
el solo cotejo con la variación que tuvo el módulo invocado con posterioridad
al 1º de abril de 1991– encierra un razonamiento circular que debe ser
desestimado de plano, ya que da por sentada la afectación de la cláusula constitucional
cuando ése es, precisamente, el punto que debía demostrarse; por ello, no cabe
introducir como argumento favorable a una de las respuestas alternativas
posibles, una afirmación que supone como premisa esa misma respuesta y que sólo
es deducible de ella.
43. Que descartada –en los términos examinados y
sin perjuicio de lo que después se decidirá– la inconstitucionalidad del art.
7º de la ley 24.463, cabe puntualizar que el alcance de dicha disposición no
colisiona en modo alguno con lo establecido en el art. 10 del mencionado texto
normativo.
En efecto, el art. 10 establece que la ley es
federal y de orden público (inc. 1º) y que “no se aplicará retroactivamente
respecto de haberes correspondientes a períodos anteriores a su entrada en vigencia”
(inc. 2º). En el art. 7º se prevé que la movilidad de “las prestaciones
correspondientes a períodos comprendidos entre el 1º de abril de 1991 y la
fecha de promulgación de la presente ley se ajustarán según las disposiciones
oportunamente aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la
Nación y por organismos de su dependencia (apart. 1º, inc. b). A su vez, al
tiempo de reglamentarse el citado art. 7º, el dec. 525/95 sólo excluyó de la
aplicación de la pauta de ajuste ordenada en dicha norma a los haberes no
percibidos que hubieran sido puestos a disposición antes de la sanción de la
ley.
Sentado el marco legal en juego, corresponde
destacar que las disposiciones aquí implicadas deben ser interpretadas con
arreglo al numerosas veces reiterado principio según el cual la inconsecuencia
o la falta de previsión jamás se supone en el legislador y, por esto, se
reconoce como regla inconcusa que la interpretación de las leyes debe hacerse
siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones,
destruyendo las unas por las otras, y adaptando como verdadero el sentido que
las concilie y deje a todas con valor y efecto (conf. precedentes citados en el
consid. 32).
44. Que en este orden de ideas, cabe poner de
relieve que la ley 24.463 introdujo diversas reformas a la ley 24.241, pues
modificó sus arts. 16, 17, 18, 32 y 34, referentes a la naturaleza del régimen
y garantía del Estado, prestaciones, financiamiento del sistema, movilidad y la
situación de los beneficiarios que se reintegran a la actividad; asimismo,
innovó en lo atinente a los haberes. Respecto de los mínimos, el art. 8º prevé
su mejora de acuerdo con lo que dispongan las futuras leyes de presupuesto y,
por último, con relación a los máximos, el art. 9º, inc. 2º, fija un tope
–sujeto a una escala de deducciones– para los haberes previsionales mensuales
correspondientes a prestaciones otorgadas en virtud de leyes anteriores a la
ley 24.241.
En las condiciones señaladas y más allá de
reiterar que el sistema de movilidad de la ley 18.037 había sido derogado por
la ley 23.928, cabe concluir que no difieren sustancialmente el art. 7º, apart.
1º, y el art. 10 de la ley 24.463. Ello es así, pues el primero contempla el
supuesto específico de la movilidad de las prestaciones y, en consecuencia,
adquiere el carácter de norma especial frente al segundo, al que corresponde
asignarle naturaleza general, en razón del cúmulo de reformas que la ley
introdujo al sistema integrado de jubilaciones y pensiones, entre las cuales
adquiere particular relevancia la concerniente al haber máximo de las
prestaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen. En
otras palabras, el citado art. 7º, apart. 1º, inc. b), se adecua al principio
de irretroactividad de la ley, en la medida en que lo dispuesto con referencia
a la movilidad con posterioridad al 1º de abril de 1991 guarda fundada armonía
con la derogación ordenada por la ley 23.928 de todas las leyes que, como la
18.037, contemplaban fórmulas de ajuste en base a índices que reflejaban la
pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
45. Que, por el contrario, con respecto al
período anterior al 1º de abril de 1991, si bien la ley 24.463 dispone que las
prestaciones anteriores a esa fecha se ajustarán “según el índice definido en
el anexo I de esta ley (art. 7º, apart. 1º, inc. a), lo cierto es que lo
resuelto por el tribunal a quo sobre el particular no fue oportunamente
impugnado por el organismo previsional en el recurso extraordinario y, de ese
modo, no puede ser revisado por esta Corte sin desmedro de las garantías
constitucionales del debido proceso y de la propiedad.
En efecto, el respeto de la cosa juzgada es uno
de los pilares fundamentales sobre los que se asienta nuestro régimen
constitucional y, por ello, no es susceptible de alteración ni aun por
invocación de leyes de orden público –tal el caso de la norma sub examen–, toda
vez que la estabilidad de las sentencias, en la medida en que constituye un
presupuesto ineludible de la seguridad jurídica, es también exigencia del orden
público con jerarquía superior (Fallos: 307:1289; 308:139; 311:651 y 2058;
312:122; causas: R.279.XXV, “Roccatagliata, Oscar Juan Lorenzo c. Instituto
Municipal de Previsión Social”, del 1º de marzo de 1994 –La Ley, 1995-A, 492– y
S.87.XXV, “Saavedra, Juan Bautista c. Caja Nacional de Previsión de la
Industria, Comercio y Actividades Civiles”, sentencia del 22 de septiembre de
1994). En dicho precedente, la actualización monetaria de las deudas fue
admitida por la fuerza de los hechos que imponían la preservación de ciertos
derechos amenazados por el proceso inflacionario, como la retribución justa, la
indemnización en las expropiaciones, la propiedad y –con igual alcance– cabe
agregar a la movilidad de los haberes previsionales.
Desde esta perspectiva, el carácter intangible
de los pronunciamientos judiciales firmes no es ajeno a la inviolabilidad de la
defensa en juicio de la persona y de los derechos (art. 18, Constitución
Nacional), pues la sentencia dictada de modo regular integra el debido proceso
que dicha cláusula asegura a todos los habitantes del país (Fallos: 315:1930).
Asimismo, los derechos reconocidos por una sentencia pasada en autoridad de
cosa juzgada quedan incorporados al patrimonio de los interesados y protegidos
por el art. 17 de la Ley Superior, de modo que no pueden ser privados de ellos
sin que se viole el mencionado precepto constitucional (Fallos: 307:1709).
En consecuencia, la alteración de los derechos
adquiridos que las leyes puedan llegar a disponer para asegurar el bien común,
no puede alcanzar a la inmutabilidad de la cosa juzgada (Fallos: 307:1289),
autoridad que, en el caso, inviste lo resuelto por la alzada en cuanto a la
movilidad del haber jubilatorio dispuesta hasta la vigencia del régimen de
convertibilidad.
46. Que en lo que concierne al concreto y
específico alcance de la movilidad reconocida por el art. 7º, inc. 1º, apart.
b) de la ley 24.463, por el lapso que medió desde el 1º de abril de 1991 hasta
la entrada en vigencia de la ley 24.241, cabe destacar que las resoluciones a
las cuales reenvía la norma aplicable sólo dispusieron ajustes por períodos
anteriores a aquella fecha (conf. resoluciones S. U. S. S. 4/91; S. S. S. 28/92
y S. S. S. 37/92) y nada se ha previsto para las posteriores.
47. Que, como lo ha expresado esta Corte en la
causa V.262.XXIV, “Vega, Humberto Atilio c. Consorcio de Propietarios del
Edificio Loma Verde y otro s/ accidente-ley 9688″, sentencia del 16 de
diciembre de 1993 (La Ley, 1994-C, 294), corresponde declarar la
inconstitucionalidad de normas que –aunque no ostensiblemente incorrectas en su
inicio– devienen indefendibles desde el punto de vista constitucional, pues el
principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que los
preceptos legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante
su vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta no resulte
contradictoria con lo establecido en la Carta Magna.
Sobre dicha base se observa que el art. 7º en
cuestión reconoce explícitamente la vigencia de la movilidad por el lapso
ulterior al 1º de abril de 1991, mas del examen de las disposiciones encargadas
de ejecutar dicho mandato indisimulablemente se concluye que dicho propósito ha
sido frustrado en la medida en que las prestaciones quedaron sujetas a una
cristalización desde dicha fecha hasta el mes de abril de 1994, en que fue de
aplicación la resolución S. S. S. 26/94 dictada sobre la base del sistema de
movilidad por la variación del AMPO establecido por la ley 24.241.
Con tal comprensión y sobre la base de la
doctrina sentada en el precedente invocado, de una adecuada integración de la
norma establecida en el art. 7º, apart. 1º, inc. b), de la ley 24.463, con las
resoluciones encargadas de llevar a cabo la movilidad reconocida en el texto
legal, se verifica una nítida frustración del propósito enunciado que afecta en
forma directa e inmediata la efectiva operatividad de la cláusula
constitucional que jamás se desconoció y que se intentó reglamentar, por el
lapso transcurrido desde el 1º de abril de 1991 hasta la aplicación del sistema
contemplado por los arts. 32 y 160, párr. 1º, de la ley 24.241.
48. Que, en las condiciones expresadas,
corresponde declarar la invalidez constitucional de la norma examinada y a los
efectos de preservar satisfactoriamente la garantía de orden superior
vulnerada, ordenar que por el período transcurrido desde el 1º de abril de 1991
hasta el 31 de marzo de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad
del 3,28 %, por ser esta variación de igual extensión cuantitativa que la
experimentada por el Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO), estimado por
las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social 9/94, 26/94 y 171/94,
hasta que comenzó a regir el nuevo régimen instituido por el art. 7º, inc. 2º,
de la ley 24.463.
Con lo cual, al concluir el aludido período la
movilidad acumulada asciende a un 10,17 %, que sumado a la variación que
experimentó el AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total para
el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78 %.
La solución que se adopta queda limitada, en lo
que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previsionales
que se ordenan adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los
porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide
todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las
proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de
actividad.
49. Que en lo relativo al sistema de movilidad
de los haberes previsionales con posterioridad a la vigencia de la ley 24.463,
este pronunciamiento ha sido suficientemente explícito con relación a las
facultades con que cuenta el Congreso de la Nación para establecer la
reglamentación respectiva, por lo que el planteo debe ser desestimado.
Sólo cabe destacar que las consideraciones
efectuadas en torno a las altas responsabilidades atribuidas al Poder
Legislativo para sopesar la incidencia que los diversos factores proyectaran
sobre la materia, han sido objeto de puntual advertencia en normas incorporadas
a la Constitución Nacional en la reforma de 1994 (art. 75, inc. 22), citadas en
el consid. 11.
50. Que, por último, con relación a la
inconstitucionalidad de los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037,
cabe señalar que la fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y
pensiones ha sido convalidada por esta Corte desde su establecimiento por vía
legal y reglamentaria, pues se ponderó que la previsibilidad de las erogaciones
máximas constituye “valor inherente a la eficiencia del sistema previsional
instaurado”, circunstancia que “torna razonable entender incluida la movilidad
dentro de los máximos que, con criterio a él reservado, establezca el Poder
Legislativo para los haberes jubilatorios”. Ello, enfatizó el tribunal,
“permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios
previsionales con resultados eficaces” (Fallos: 292:312 –La Ley, 1976-A, 135–).
Posteriormente, y llamada a pronunciarse en numerosos planteos de
confiscatoriedad deducidos por los beneficiarios señaló que “para llegar a
establecer la solución que corresponda al caso concreto” era preciso
“determinar si en las circunstancias de la respectiva causa aparece o no
quebrada la regla de la razonable proporcionalidad” (Fallos: 307:1985).
Dichos criterios resultan de aplicación en la
actualidad, máxime si se tiene en cuenta que del sistema vigente –art. 9º, ley
24.463– surgen pautas específicas que confirman el sistema de topes que –salvo
prueba en contrario no producida en la causa– no pueden reputarse lesivas de principios
generales reconocidos por la jurisprudencia del tribunal sobre la materia,
máxime si se tiene en consideración que el sistema se basa en la solidaridad de
sus integrantes en los términos reiteradamente señalados, habida cuenta de las
actuales circunstancias de la economía y en vista de la crisis financiera del
sistema.
Por ello y oído el Procurador General, se
declara abstracta la cuestión planteada en el recurso extraordinario con
respecto a los intereses, se lo declara procedente en las demás cuestiones
planteadas y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido objeto de
recurso. Asimismo, se declara la inconstitucionalidad del art. 7º, apart. 1º,
inc. b), de la ley 24.463, en cuanto a la movilidad que corresponde desde el 1º
de abril de 1991 hasta que entró en vigencia el régimen instaurado por la ley
24.241, ordenándose que aquélla resulta procedente por el período en cuestión
según el alcance fijado. — Julio S. Nazareno. — Eduardo Moliné O’Connor. —
Antonio Boggiano (por su voto). — Adolfo R. Vázquez (según su voto). — Augusto
C. Belluscio (en disidencia). — Gustavo A. Bossert (en disidencia). — Enrique
S. Petracchi (en disidencia). — Carlos S. Fayt (en disidencia). — Guillermo A.
F. López (en disidencia).
Voto
del doctor Boggiano.
Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara
Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social hizo lugar al reajuste de
haberes solicitado, a cuyo efecto dispuso una redeterminación del
correspondiente al comienzo del beneficio jubilatorio y fijó las nuevas pautas
de movilidad según la variación de los índices del salario básico de convenio
de la industria de la construcción, siempre que el haber resultante de aplicar
los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 determinara un perjuicio al jubilado
superior al 10 % con respecto al método establecido en la sentencia, caso en el
que deberían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera
vigente ese sistema legal, cuyas normas estimó que no habían sido afectadas por
la sanción de la ley 23.928. Asimismo, estableció la tasa de interés que debía
regir desde el 1º de abril de 1991.
2. Que contra ese pronunciamiento la ANSeS
interpuso recurso extraordinario –que fue concedido– en el que cuestiona lo
resuelto por el tribunal porque, según sostiene, a partir de la ley de convertibilidad
resulta irrazonable mantener criterios que corresponden a épocas caracterizadas
por el envilecimiento monetario, más allá de que el fallo es contradictorio en
cuanto aplica la ley 23.928 como límite para efectuar el reajuste de las sumas debidas
en concepto de retroactividades mal liquidadas y se niega a decidir según las
mismas pautas para determinar los haberes futuros, a pesar de que desde su
vigencia resultan derogadas todas las normas que establecen reajustes y de que
los aumentos salariales operados no han respondido a una política de alcance
general sino a la productividad particular de las empresas, todo lo cual
conduciría al desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las prestaciones
previsionales. Además, objeta la aplicación de la tasa de interés activa desde
el 1º de abril de 1991.
3. Que el recurso extraordinario ha sido bien
concedido porque la cámara declaró la invalidez de los arts. 53 y 55 de la ley
18.037 por resultar contrarios a las garantías de los arts. 14 bis y 17 de la
Constitución Nacional, como también por haberse cuestionado la inteligencia de
normas federales como son las leyes 23.928 y 24.463 y ser la decisión
definitiva adversa a la interpretación propuesta por la apelante.
4. Que el tratamiento de los agravios debe
ceñirse al sistema de movilidad establecido en el pronunciamiento a partir del
1º de abril de 1991, por cuanto el período anterior a esa fecha no fue objeto
de impugnación y existe a su respecto cosa juzgada que –según conocida
jurisprudencia del tribunal– configura uno de los pilares sobre los que se
asienta nuestro régimen jurídico y un derecho adquirido que goza de la
protección reconocida del derecho de propiedad por el art. 17 de la
Constitución Nacional (Fallos: 307:1709, 1289; 311:495 –La Ley, 1986-B, 188;
1988-D, 289–, 651, 2058; 312:122).
En lo que concierne a la tasa de interés la
actora se avino a la pretensión de la ANSeS introducida en el remedio federal,
por lo que ha quedado cancelada la competencia extraordinaria de esta Corte
sobre el punto y la cuestión ha devenido abstracta (causa S.478.XXIV, “Solazzi,
Adriana Marina c. Von Der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios”, sentencia del 9
de marzo de 1993).
5. Que la ley 24.463, denominada de “solidaridad
previsional”, introdujo modificaciones sustanciales y de forma a ley 24.241,
sancionada el 23 de septiembre de 1993, que había instituido el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones; en especial, deroga el art. 160 de la
última, según el cual la movilidad “de las prestaciones otorgadas o a otorgar
por aplicación de leyes anteriores a la presente, que tengan una movilidad
distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, continuará
practicándose de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de
entrada en vigor de esta ley” (art. 11, apart. 1º), a la vez que contiene
normas específicas sobre haberes correspondientes a distintas épocas (arts. 7º
y 10).
En razón de lo expuesto y toda vez que la Corte
debe atender a las circunstancias existentes al momento de dictar sus
decisiones, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurso
extraordinario (Fallos: 281:117; 310:112, 670, 2246; 311:870, 1219, 1680, 1810,
2131 –La Ley, 148-656; 1987-B, 311; 1987-C, 306; 1988-A, 284–) se dispuso oír a
las partes acerca de la incidencia de la nueva legislación, sin que se advierta
óbice constitucional que impida la continuación del trámite y el dictado de la
sentencia en la instancia del art. 14 de la ley 48.
6. Que si bien es cierto que con motivo de la
entrada en vigencia de las nuevas normas cuya aplicación podría incidir en la
decisión de causas que se hallaban en trámite ante sus estrados, esta Corte
dispuso remitir los expedientes al tribunal de origen a fin de que se expidiera
sobre los puntos en litigio según la nueva legislación, también lo es que las
circunstancias en que se suscitaron dichos pronunciamientos difieren
sustancialmente de las que corresponden al presente caso, pues mientras en
aquéllos la normativa posterior exigía el estudio de aspectos ajenos a la vía
del remedio federal que podrían incidir en la solución y aún tornar abstractos
los agravios propuestos (causas F.17.XX, “Fisco Nacional [DGI] c. Carbocomet S.
A. I. C. I. y F. s/ cobro de impuestos de ganancias-ejecución fiscal”,
A.492.XXIX, “Angel Ciminello s/ solicita se declare argentino nativo a Michael
Angel Ciminello” y V.245.XXIX, “Vaz de Castro, José s/ excepción al servicio
militar”, falladas el 24 de julio, 11 de octubre y 18 de diciembre de 1984,
respectivamente), aquí la índole de la materia en examen, la gran cantidad de
causas apeladas, el lapso transcurrido entre el fallo y las nuevas
disposiciones legales, exigen una consideración particularmente cuidadosa de la
situación a fin de evitar que se dilate irrazonablemente el dictado de la sentencia.
7. Que la decisión del tema en debate exige el
examen del art. 14 bis de la Constitución Nacional. Dicha cláusula reconoce el
derecho a la movilidad de las jubilaciones sin fijar pauta alguna al efecto, lo
cual significa que ha dejado librado a la prudencia del legislador establecer
las condiciones en que aquél se hará efectivo, pero tal derecho no puede ser
desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues está en
juego el cumplimiento de una disposición constitucional en función de una
normativa que debe ser razonable y que no puede desconocer el derecho
reglamentado, lo que lleva a formular algunos conceptos que responden a la
naturaleza de la cuestión planteada.
8. Que, en efecto, esta Corte ha reafirmado que
el contenido de esa garantía no se aviene con disposiciones que establecen la
inmovilidad absoluta de los beneficios por un término incierto (Fallos:
293:551; 295:674; 297:146 –La Ley, 1976-B, 100; 1977-A, 16; 1977-D, 355–).
También ha sostenido que el monto de los haberes debe ser acorde con el
carácter sustitutivo que deben mantener las prestaciones (Fallos: 305:2083;
307:135; 308:236, 885). Pero esta última adecuación no puede prescindir de las
concretas posibilidades financieras del sistema. Lo contrario significaría la
quiebra de éste que –en función del principio de solidaridad que informa al
régimen previsional– se nutre de los aportes de quienes se encuentran en
actividad en beneficio de los pasivos e, indirectamente, de los propios activos
para cuando –en su momento– cesen de revistar en esta situación. De allí que la
movilidad tenga relación directa con los aportes que determinan directamente la
disposición de fondos para ser destinados a los incrementos previsionales.
9. Que en tal sentido cabe recordar que en el
precedente de Fallos: 179:394 esta Corte desarrollo conceptos que resultan
esenciales para dilucidar la cuestión. En efecto, el tribunal sostuvo que
cuando las finanzas de la institución llegan a fallar por el transcurso de los
años hasta hacerse imposible el cumplimiento regular de las obligaciones
contraídas, ya porque los cálculos actuariales que le sirvieron de base
resultaron errados, ya porque intervinieron otros factores de perturbación no
previstos, una reforma general y reconstructiva impuesta por la necesidad de
volver a poner las cosas en su quicio, equilibrando los egresos con los
ingresos, que eche mano del recurso extremo de reducir los beneficios actuales
y futuros, dentro de una proporcionalidad justa y razonable, haciendo así
efectivo el principio de solidaridad en que descansan estas instituciones, no
puede ser objetada como arbitraria e inconstitucional. Lo justifica el interés
público y lo impone la conservación misma del patrimonio común de los
afiliados.
10. Que, asimismo, esta Corte enfatizó que las
sentencias que decidieran cuestiones concernientes a la movilidad de los
haberes, debían tratar de que la actualización de las prestaciones se realice
de modo tal que permita mantener el nivel de vida alcanzado durante la
actividad laboral, sin perjuicio del análisis que, en orden a pautas concretas
y demostradas, se efectúe respecto del estado financiero de los entes
previsionales (Fallos: 305:2083; 312:1706).
11. Que los principios precedentemente expuestos
han sido objeto de especial consideración en normas incorporadas a la Ley
Fundamental en la reforma de 1994 (art. 75, inc. 22). Al respecto, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos dispone que toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social “habida cuenta de
la organización y recursos de cada Estado” (art. 22). De la misma manera, el
art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de
Costa Rica– prescribe que los Estados partes “se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional,
para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan
de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos reformada
por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles…”.
Por su parte, el art. 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales prescribe el compromiso de los Estados partes de adoptar
medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga” para asegurar el goce
de los beneficios que reconoce, entre los que se encuentra el de la seguridad
social (art. 9º).
12. Que sobre las bases señaladas cabe indagar
el alcance de las normas en juego. Resulta inoficioso dilucidar si la ley
23.928 derogó el art. 53 de la ley 18.037 pues el art. 7º, inc. 1º, apart. b)
de la ley 24.463 dispuso que “las prestaciones correspondientes a períodos
comprendidos entre el 1º de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la
presente ley se ajustarán según las disposiciones oportunamente aprobadas por
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. Es decir, que aun cuando quisiera
entenderse que el sistema de movilidad de la ley 18.037 no fue derogado por la
ley de convertibilidad no cabe duda alguna que lo ha sido por la de solidaridad
previsional.
13. Que no obsta a dicha conclusión lo dispuesto
por el art. 3º del Cód. Civil. Ello es así, liminarmente, porque el principio
de irretroactividad de la ley no es –en tesis general– de la Constitución sino
de la ley. Es una norma de interpretación que deberá ser tenida en cuenta por
los jueces en la aplicación de las leyes, pero no obliga al Poder Legislativo,
que puede derogarla en los casos en que el interés general lo exija (Fallos:
137:47, 291). Asimismo, sobre el punto resulta válido lo resuelto por esta
Corte en el ya citado precedente de Fallos: 179:394, en donde, con cita de
Fallos: 173:5, se estableció que si bien es verdad que el mencionado precepto
dispone como principio general que las leyes rigen para lo futuro, que no
tienen efecto retroactivo, ni pueden alterar los derechos adquiridos, esa
disposición se refiere a aquellas leyes que contemplan los derechos y
obligaciones que rigen las relaciones de las personas en el derecho privado; el
precepto legal citado no es aplicable en el sub lite, puesto que se trata de la
aplicación de leyes de previsión social, que por sus fines, por los propósitos
que la inspiran, por las obligaciones que traen aparejadas, y por sus
beneficios, reúnen todos los requisitos necesarios para clasificarlas como
leyes de orden público. La ley 24.463 tiene este último carácter (art. 10, inc.
1º) y fue dictada por razones de interés general, habida cuenta de la crisis
financiera del sistema previsional, acerca de la cual no es necesario abundar
en consideraciones. Al respecto, basta con señalar que la ley 24.130 extendió
–respecto de la deuda estatal a jubilados y pensionados– la “fecha de corte” en
17 meses más que la fijada en origen para el resto de los créditos consolidados
por la ley 23.982.
14. Que antes de examinar si el art. 7º, inc.
1º, apart. b) de la ley 24.463 comporta una razonable reglamentación de la
garantía constitucional de movilidad de los haberes, es preciso dilucidar la
congruencia de dicho precepto con otros de la ley de solidaridad previsional, a
fin de disipar las dudas que podrían surgir de la letra del texto legal. En
efecto, el art. 10 establece que la ley es federal y de orden público (inc. 1º)
y que “no se aplicará retroactivamente respecto de haberes correspondientes a
períodos anteriores a su entrada en vigencia” (inc. 2º).
15. Que las disposiciones aquí implicadas deben
ser interpretadas con arreglo al numerosas veces reiterado principio, según el
cual la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se supone en el legislador
y, por esto, se reconoce como regla inconcusa que la interpretación de las
leyes debe hacerse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus
disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el
que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos: 303:578, 1041,
1776; 304:794, 849, 1001, 1603 –La Ley, 1982-C, 501; 1981-D, 372; 1982-A, 503;
1982-C, 409; 1983-B, 53; 1983-B, 27–; 310:195; 312:1614, entre muchos otros).
16. Que en ese orden de ideas cabe poner de
relieve que la ley 24.463 introdujo diversas reformas a la ley 24.241, pues
modificó sus arts. 16, 17, 18, 32 y 34, referentes a la naturaleza del régimen
y garantía del Estado, prestaciones, financiamiento del sistema, movilidad y
situación de los beneficiarios que se reintegran a la actividad. Asimismo,
innovó en lo atinente a los haberes. Respecto de los mínimos, el art. 8º prevé
su mejora de acuerdo con lo que dispongan las futuras leyes de presupuesto. Con
relación a los máximos, el art. 9º, inc. 2º, fija un tope –sujeto a una escala
de deducciones– para los haberes previsionales mensuales correspondientes a
prestaciones otorgadas en virtud de leyes anteriores a la ley 24.241.
17. Que en las condiciones señaladas se impone
concluir que no difieren sustancialmente el art. 7º, inc. 1º, apart. b) y el
art. 10 de la ley 24.463. Ello es así, pues el primero contempla el supuesto
específico de la movilidad de las prestaciones y, en consecuencia, adquiere el
carácter de norma especial frente al segundo, al que corresponde atribuirle
naturaleza general, en razón del cúmulo de reformas que la ley introdujo al
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, entre las cuales adquiere
particular relevancia la concerniente al haber máximo de las prestaciones
otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen. Es decir, que el
citado art. 7º, inc. 1º, apart. b) consagró en forma expresa una excepción al
principio general de irretroactividad de la ley que rige el caso.
18. Que, asimismo, el precepto anteriormente
citado armoniza con el art. 11, inc. 1º, de la ley 24.463 que derogó el art.
160 de la ley 24.241, según el cual “la movilidad de los haberes de las
prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes anteriores que
tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones continuará practicándose de conformidad con las disposiciones
vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley”.
Este último artículo admite como única
comprensión posible el reenvío a los diversos estatutos que contemplaran un
método distinto al del régimen general de jubilaciones sancionado por las leyes
18.037 y 18.038. De no ser así, se arribaría a la irracional conclusión de que
todas las leyes anteriores continuarían en vigor aún con posterioridad a la
vigencia de la ley 24.241, en la medida en que el régimen de movilidad previsto
en su art. 32 en función de la evolución del AMPO es absolutamente novedoso y
no estaba previsto en leyes anteriores, vaciando de este modo de todo contenido
el párrafo 1º del art. 160, en cuanto prescribe que la movilidad de las
prestaciones se debe efectuar –a partir de la entrada en vigencia– en la forma
indicada en el aludido art. 32.
Por ello, la movilidad reconocida por el texto
en cuestión debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones
que no estaban comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones
y, por ende, sujetas a estatutos especiales que implementaban un sistema
especial y distinto para la movilidad de los haberes.
Esta conclusión, por otro lado, es reafirmada
por el dec. 2433/93 dictado para reglamentar la ley 24.241, al prescribir con
respecto al art. 160 que se mantienen en vigencia las movilidades establecidas
por las leyes 21.121, 21.124, 22.731, 22.929, 22.940, 22.955, 23.682, 23.895,
24.016, 24.018 y 24.019 y “…cualquier otra ley anterior que contemplara una
fórmula de movilidad distinta a la de la ley 18.037″. La consulta de los textos
cuya vigencia se mantiene, permite verificar que todos ellos son regímenes
sectoriales que coinciden en adoptar un sistema de movilidad diferente al
establecido por la ley 18.037, pues aquélla no consiste en un reajuste
efectuado en función de la variación del índice general de remuneraciones, sino
–por el contrario– atendiendo a la retribución del personal en actividad
correspondiente a la categoría con la cual se obtuvo el beneficio.
De lo expuesto, se sigue que la finalidad del
art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 ha sido unificar –para el período
comprendido entre el 1º de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la
norma– el sistema de movilidad de las prestaciones correspondientes a todos los
regímenes jubilatorios mediante un procedimiento de delegación al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de la Nación.
19. Que establecidos los alcances derogatorios
del art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 corresponde examinar si
resulta compatible con la garantía reconocida por el art. 14 bis de la Ley
Fundamental. Al respecto, es necesario recordar que esta Corte ha resuelto que
corresponde declarar la inconstitucionalidad de normas que –aunque no
ostensiblemente incorrectas en su inicio– devienen indefendibles desde el punto
de vista constitucional, pues el principio de razonabilidad exige que deba
cuidarse especialmente que los preceptos legales mantengan coherencia con las
reglas constitucionales durante el lapso de su vigencia, de suerte que su
aplicación concreta no resulte contradictoria con lo establecido en la Carta
Magna (Fallos: 301:319; causa V.262.XXIV “Vega, Humberto Atilio c. Consorcio de
Propietarios del Edificio Loma Verde y otro s/ accidente-ley 9688″, pronunciamiento
del 16 de diciembre de 1993).
20. Que a partir del 1º de abril de 1991 hasta
la entrada en vigencia de la ley 24.241 las resoluciones a las cuales reenvía
la norma aplicable sólo dispusieron ajustes por períodos anteriores a aquella
fecha (conf. resoluciones S. U. S. S. 4/91; S. S. S. 28/92 y S. S. S. 37/92) y
nada se ha previsto para las posteriores. Las prestaciones quedaron sujetas a
un absoluto congelamiento desde el 1º de abril de 1991 hasta abril de 1994, en
que fue de aplicación la resolución S. S. S. 26/94 dictada sobre la base del
sistema de movilidad por la variación del AMPO establecido por la ley 24.241.
Esa cristalización del haber es susceptible de reproche constitucional en los
términos de la doctrina reseñada en el consid. 8º, pues frustra la garantía que
la norma pretendió reglamentar.
21. Que, a falta de una alternativa más
plausible, y de conformidad con la obligación que tienen los jueces de juzgar
las causas sometidas a su conocimiento, sin que les sea dado alegar silencio,
oscuridad o insuficiencia de las leyes (art. 15, Cód. Civil), entiéndese
adecuada a una satisfactoria preservación de la garantía constitucional en
juego, ordenar que por el período transcurrido desde el 1º de abril de 1991
hasta el 31 de marzo de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad
del 3.28 % por ser esta variación de igual extensión cuantitativa que la
experimentada por el aporte medio previsional obligatorio (AMPO), estimado por
las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social 9/94, 26/94 y 171/94, que
abarcan el lapso transcurrido desde que entró en vigencia el sistema de la ley
24.241, hasta que entró en vigor el nuevo régimen instituido por el art. 7º,
inc. 2º de la ley 24.463.
Con lo cual, al concluir el aludido período al
31 de marzo de 1994 la movilidad acumulada asciende a un 10, 17 % que sumado a
la variación que experimentó el AMPO durante la vigencia de la ley 24.241
arroja un total para el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78 %.
La solución que se adopta queda limitada, en lo
que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previsionales
que se ordena adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los
porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide
todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las
proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de
actividad.
22. Que con referencia a la declaración de
inconstitucionalidad de los topes que fija el art. 55 de la ley 18.037, cabe
señalar que –desde antiguo– esta Corte ha reconocido la legitimidad de dichos
topes, pero ha dejado a salvo el derecho del beneficiario de la jubilación
cuando su resultado llevara aparejada la confiscatoriedad de los haberes
(Fallos: 295:441; 305:2108; 307:1729, 1985; 308:915; 310:1955; 311:1474 –DT,
1976-713 GRATIS 1976-713 ; 1988-A,
378; 1989-A, 362–; 312:194). Dicho criterio resulta también de aplicación en la
actualidad, máxime cuando del mensaje de elevación del proyecto de ley del
Poder Ejecutivo y más particularmente del art. 9º de la ley 24.463, surgen
pautas específicas que, en las circunstancias de la economía y de la crisis
financiera del sistema previsional, no pueden –salvo prueba en contrario no producidas
en la causa– reputarse confiscatorias ni lesivas de los principios generales
reconocidos en la jurisprudencia del tribunal sobre la materia.
GRATIS 1976-713 ; 1988-A,
378; 1989-A, 362–; 312:194). Dicho criterio resulta también de aplicación en la
actualidad, máxime cuando del mensaje de elevación del proyecto de ley del
Poder Ejecutivo y más particularmente del art. 9º de la ley 24.463, surgen
pautas específicas que, en las circunstancias de la economía y de la crisis
financiera del sistema previsional, no pueden –salvo prueba en contrario no producidas
en la causa– reputarse confiscatorias ni lesivas de los principios generales
reconocidos en la jurisprudencia del tribunal sobre la materia.
23. Que en lo atinente al régimen de movilidad
de los haberes posteriores a la vigencia de la ley 24.463 que, según el inc. 2º
del art. 7º, será el que determine la ley de presupuesto, no corresponde emitir
pronunciamiento alguno toda vez que la parte no ha señalado el perjuicio que su
aplicación le ocasiona. La declaración de inconstitucionalidad no puede tener simplemente
carácter consultivo, sino que el interesado debe sostener y demostrar que esa
contradicción con la Constitución Nacional le ocasiona un gravamen en el caso
concreto, lo que no ocurre en autos.
24. Que en cuanto a los temas restantes a que se
refieren las partes en sus presentaciones de fs. 85/86, 87/91 y 94 vta., no
corresponde por el momento pronunciamiento alguno pues no se refieren de manera
concreta a lo que debe ser objeto de resolución en el caso y tratan aspectos
ajenos a la materia del remedio federal.
Por ello y oído el Procurador General, se
declara abstracta la cuestión planteada en el recurso extraordinario respecto
de los intereses, se lo declara procedente en las demás cuestiones planteadas y
se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido objeto de recurso. Asimismo,
se declara la inconstitucionalidad del art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley
24.463, en cuanto a la movilidad que corresponde desde el 1º de abril de 1991
hasta el nuevo régimen del art. 7º, inc. 2º de la ley 24.463, ordenándose que
aquélla resulta procedente por el período en cuestión según el alcance fijado.
— Antonio Boggiano.
Voto
del doctor Vázquez.
Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara
Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social hizo lugar al reajuste de
haberes solicitado por el actor, a cuyo fin ordenó una nueva determinación del
correspondiente al comienzo del beneficio jubilatorio y fijó diferentes pautas
de movilidad según las variaciones de los índices del salario básico de
convenio de la industria y la construcción, siempre que el haber resultante de
aplicar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 irrogara al actor un perjuicio
superior al 10 % con respecto al método establecido en la sentencia. En ese
supuesto, debían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera
vigente ese régimen legal, cuyas normas –estimó el tribunal a quo– no fueron
afectadas por la sanción de la ley 23.928. Asimismo, estableció que a partir
del 1º de abril de 1991, debía devengarse sobre el capital actualizado, la tasa
de interés activa aplicada por el Banco de la Nación Argentina para sus
operaciones corrientes de descuento de documentos comerciales.
2. Que contra ese pronunciamiento la ANSeS
dedujo recurso extraordinario –que fue concedido– en el que cuestiona lo
resuelto por el tribunal a quo porque, según entiende, a partir de la sanción
de la denominada ley de convertibilidad 23.928 no es razonable mantener un
criterio que corresponde a épocas caracterizadas por el envilecimiento del
signo monetario. Señala, asimismo, que el fallo es autocontradictorio en cuanto
aplica la ley 23.928 como límite para efectuar el reajuste de las sumas debidas
en concepto de retroactividades mal liquidadas y se niega a decidir según las
mismas pautas para determinar los haberes futuros, a pesar de que sus normas
proscriben todos los preceptos legales que establecen reajustes. Observa, por
lo demás, que los aumentos salariales operados no han respondido a una política
de alcances generales sino a la productividad particular de las empresas, todo
lo cual llevaría al desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las
prestaciones previsionales. Por último, objeta la aplicación de la tasa de
interés activa desde el 1º de abril de 1991.
3. Que el recurso extraordinario es procedente,
pues la cámara declaró la invalidez de los arts. 49, 53 y 66 de la ley 18.037
por considerarlos contrarios a la Constitución Nacional, y se cuestiona la
inteligencia de normas federales tales como la ley 23.928 y 24.463, siendo la
decisión definitiva adversa a la interpretación sustentada por la recurrente.
4. Que, ante todo, debe dejarse establecido que
corresponde el tratamiento de los agravios sólo con relación al mecanismo de
movilidad establecido en la sentencia a partir del 1º de abril de 1991, pues el
período anterior a esa fecha no fue objeto de recurso y existe a su respecto
cosa juzgada.
Que, por otro lado, a fs. 53/53 vta. la actora
se avino a la pretensión de la ANSeS referente a que se aplicara la tasa de
interés pasiva a partir de la vigencia de la ley 23.928, por lo que ha quedado
cancelada la competencia extraordinaria de esta Corte sobre el punto (causa
S.478.XXIV, “Solazzi, Adriana c. Von Der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios”,
sentencia del 9 de marzo de 1993).
5. Que a principios de este siglo nuestro país
percibió las primeras consecuencias perniciosas derivadas de la falta de un
sistema previsional, extremo que puso en evidencia la necesidad de su
implantación e instrumentación.
Que las primeras leyes que se dictaron para
salvar tal situación, apuntaron a la formación de un sistema contributivo
basado en el criterio de la capitalización, aunque no en forma pura, ya que se
preveían aportes o subsidios del Tesoro. En efecto, las iniciales experiencias
nacionales en la materia –que arrancan en 1904 con la sanción de la ley 4349
para el personal de la Administración Pública, y posteriormente con otros
regímenes para el personal ferroviario, bancario, de seguros, navegación y
periodistas– adoptaron, con la nota distintiva antes señalada, un sistema
semejante a un seguro privado, según el cual se constituían fondos
capitalizados que generaban intereses, con lo que se hacía frente al pago de
las prestaciones. En ese esquema, las prestaciones únicamente se otorgaban
después de alcanzado un lapso mínimo de aportes, de modo que quien no lo
superaba podía exigir la devolución de lo capitalizado, tal como si se hubiera
tratado de un ahorro obligatorio. Y ello era así, porque se consideraba que los
fondos pertenecían en propiedad a los aportantes (art. 1º, ley 4349).
6. Que, como lo puso de relieve esta Corte en
Fallos: 179:394, el sistema de capitalización reseñado mostró con el correr de
los años las deficiencias con que había nacido. Leyes como la 4349 fueron
sancionadas sin ajustarse a un cálculo actuarial científicamente autorizado que
asegurara la estabilidad de la caja, ya por falta de datos estadísticos bien
llevados, ya porque el país carecía de una experiencia hecha al respecto. Y
cuando el Estado no estuvo en condiciones de seguir subsidiando al sistema,
este fracaso irremediablemente, agravado el cuadro, además, tanto por causas
externas (secuela de la depresión de los años 30) como internas de no menos
significativa importancia (bajos niveles de aportes; permisividad en cuanto a
la edad para acceder a los beneficios, establecida en 55 años o menos –art. 18,
ley 4349–; etc.).
7. Que a principios de la década del 40, las
ideas de centralización o unidad de gestión (es decir, una conducción central
de los diversos sistemas existentes) y de universalidad (o sea, que el régimen
jubilatorio debía cubrir a toda la población), ganó terreno a la luz de las
ideas políticas por entonces imperantes. Fue así que en el año 1944 se creó el
Instituto Nacional de Previsión Social, al que se le encomendó la tarea de
realizar en todo el territorio de la Nación los objetivos del Estado en materia
de seguridad social (dec. 29.176/44, ratificado por ley 12.921).
Que, a partir de ese hito, en forma incipiente
al principio pero decididamente con posterioridad, el sistema previsional
argentino comenzó a evidenciarse como de reparto, es decir, como un sistema de
distribución de los fondos obtenidos en un momento dado en concepto de aportes
y contribuciones de la población activa, entre los pasivos (jubilaciones y
pensiones), a modo de contrato entre generaciones, por el cual una financia a
otra, recibiendo a cambio una promesa de beneficios futuros, y sin que exista
relación alguna entre los aportes realizados durante la vida activa de una
persona y los beneficios que luego de jubilarse obtendrá.
Que no es del caso enumerar aquí uno a uno los
antecedentes legales que muestran esa mutación pero sí de apuntar, por ejemplo,
que por medio del dec.-ley 9316/46 se admitió la reciprocidad de cómputo entre
los servicios prestados sucesiva o simultáneamente y las remuneraciones, en
cada una de las secciones del Instituto Nacional de Previsión Social y la Caja
Municipal de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires.
Que, por otro lado, el déficit que por entonces
acusaban –en forma pronunciada– los organismos de previsión social, intentó ser
salvado mediante medidas tales como el Fondo Estabilizador de Previsión Social
creado por la ley 13.478, que se nutría del producido del aumento al impuesto a
las ventas instituido por la ley 12.143 (art. 3º, ley 13.478), y cuyo propio
déficit, producido poco después, tuvo que ser superado, a su vez, con el aporte
de recursos especiales (conf. art. 8º, párr. 2º, ley 14.370, y su remisión al
art. 3º de la ley 13.654).
8. Que si bien la ley 14.236 –del año 1953–
implicó, en alguna medida, volver al sistema anterior al conferirles a las
cajas de previsión cierta autonomía funcional, con la sanción de la ley 14.499
–de 1958– se confirmó la implantación del sistema de reparto: los trabajadores
en actividad, siempre renovados, debían sostener a los pasivos, obteniéndose
así un sistema previsional que, conforme lo demostró el paso del tiempo,
mantenía una irreductible dualidad ya que, por un lado, desechaba la idea de
introducir un valor de mercado equivalente al promedio de ingresos sujetos a
aporte de toda la vida activa, pero por otro, establecía que la jubilación
ordinaria era equivalente al 82 % móvil de la remuneración mensual asignada al
cargo, oficio o función de que fuera titular el afiliado a la fecha de
cesación, o al momento de serle otorgada la prestación, o bien al cargo, oficio
o función de mayor jerarquía que había desempeñado (art. 2º, ley 14.499).
Que, de este modo, el legislador otorgó al
trabajador el derecho a utilizar su mejor productividad marginal obtenida en el
mercado, para proyectarlo y ejercerlo contra un sistema que se alimentaba de la
productividad media de la economía, en base a regulaciones precisas en materia
de aportes y contribuciones.
9. Que la reseñada distorsión quedó definitivamente
asimilada al sistema previsional argentino con la sanción de la ley 18.037, que
implementó un claro régimen de reparto en las prestaciones de la seguridad
social, conservando aspectos mínimos de capitalización para definir los
haberes.
Que aun cuando la ley 18.037 eliminó el
porcentaje equivalente al 82 % para determinar los haberes, reemplazándolo por
el promedio de las remuneraciones de los 3 años calendarios más favorables al
trabajador, continuos o discontinuos, comprendidos en los 10 últimos años de
trabajo, definitivamente abandonó el criterio de la conmutatividad propio de un
sistema contributivo de capitalización, para trasladar el eje hacia un criterio
de solidaridad en la formación de los fondos de la seguridad social, según el
cual, en teoría, los que más podían aportar subsidiarían a las futuras
prestaciones de los que menos capacidad de aporte tenían, todo ello signado por
el concepto de movilidad de la prestación, aunque con topes.
Que, en las condiciones expuestas, se perdió la
figura de los “capitales invertidos” propia de un régimen de capitalización.
Los aportantes no conservaban la propiedad de los fondos depositados, ni
existía la seguridad que, en su expresión pura, brinda el referido régimen en
cuanto funciona con reservas técnicas y matemáticas, como si fuera un seguro
privado.
10. Que el criterio de solidaridad que fundaba
el sistema de reparto diseñado por la legislación nacional de entonces, aunque
valioso en sí mismo, fue sin embargo objeto de políticas voluntaristas que hicieron
de él también un tremendo fracaso. Excediendo todas las posibilidades
financieras que el sistema mismo estaba en condiciones de generar y
comprometiendo, de modo sistemático, recursos públicos diversos, se dictaron
varias leyes que instituyeron multiplicidad de beneficios –v. gr. ley 21.118
del año 1973– así como regímenes jubilatorios especiales más provechosos que el
común u ordinario.
Que, en ese contexto normativo, se perfiló un
régimen que más allá de los nobles principios que lo alentaban no podía
mantenerse. En virtud del notable incremento del número de afiliados
experimentado entre 1976 y 1983, los años posteriores al último gobierno “de
facto” marcaron –según es público y notorio– el momento de mayor transferencia
de recursos del Estado hacia el régimen de previsión, ante la imposibilidad de
obtenerse a través de él una financiación genuina.
Que, no obstante los esfuerzos realizados por la
autoridad política, lejos se estuvo de satisfacer enteramente los derechos que
las leyes acordaban, agravado todo ello por los efectos de una economía azotada
por la inflación que, poco a poco, hizo más acentuada la brecha entre el
incremento de los haberes jubilatorios y de pensión, y el costo siempre
creciente de los bienes y servicios.
11. Que ello motivó que gran parte de los
pasivos efectuara reclamos judiciales por reajuste de haberes una vez
reinstalada la democracia.
Que tales reclamos fueron admitidos por la
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, lo que motivó que el Estado
interpusiera recursos extraordinarios ante esta Corte al ponerse en evidencia
–con la liquidación de los primeros juicios de reajuste con sentencia firme– la
imposibilidad de afrontar las erogaciones con los recursos presupuestarios que
se contaban.
12. Que esta Corte en el caso “Rolón Zappa”
(Fallos: 306:1848) fijó su posición al señalar que “es función exclusiva del
Parlamento la adopción de los medios idóneos para el restablecimiento del
sistema previsional, a fin de cumplir con el deber de asegurar los beneficios a
sus integrantes”.
Que en virtud de ese pronunciamiento, el Poder
Ejecutivo Nacional dictó el decreto de necesidad y urgencia 2196/86, por el
cual declaró la emergencia del sistema previsional y suspendió la ejecución de
sentencias judiciales y reclamos administrativos. La lectura de los
considerandos de ese decreto, muestra con singular elocuencia lo que podría ser
definido como una verdadera quiebra del sistema de reparto.
Que, por su parte, la ley 23.568 fue otra
muestra de esa realidad. Por ella se dispuso una moratoria de 3 años para pagar
créditos resultantes de sentencias obtenidas en reclamos por reajustes de
haberes y pago de retroactividades.
13. Que con posterioridad a 1989 se dictaron
diversas leyes destinadas –directa o indirectamente– a sanear la crisis
referida, respetándose las normas propias del sistema previsional argentino por
entonces vigentes. En ese sentido, leyes tales como la 23.928 y 23.982
constituyeron decisiones claras y terminantes del Congreso Nacional tendientes
a poner punto final a prácticas tales como el financiamiento realizado a través
de la emisión monetaria, y a lograr la consolidación de la deuda pública,
incluida la de origen previsional.
Que, no obstante ello, la crisis no fue superada
y otras leyes tales como la 23.966 o la 24.145 afectaron recursos derivados de
privatizaciones a la cancelación de deudas con el sector pasivo.
14. Que el sucesivo dictado de las normas antes
referido evidencia los intentos del legislador por brindar fórmulas para
cumplir el mandato constitucional contenido en el párrafo 3º del art. 14 bis de
la Constitución Nacional, lo que –como es notorio– no se pudo lograr en
plenitud por razón de los problemas estructurales que aquejan al sistema de
previsión social.
15. Que con el fin de superar definitivamente la
crisis, el Poder Legislativo introdujo un profundo cambio en el panorama
existente a través de la sanción de las leyes 24.241, que instituyó el “Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones”, y 24.463 llamada de “solidaridad
previsional”.
16. Que el sistema de reparto tuvo posibilidad
de funcionar en tanto y en cuanto, entre los titulares de prestaciones
jubilatorias o pensiones y los trabajadores en actividad existía una adecuada
proporcionalidad.
Que, como se destacó anteriormente, ello no
ocurrió, pues se registró un notable aumento de beneficiarios, frente al casi
insignificante incremento del número de aportantes.
Así pues, un sistema que, en su estado ideal,
debería haberse financiado exclusivamente mediante el aporte de los
trabajadores autónomos y en relación de dependencia y las contribuciones de los
empleadores, y que debía haber alcanzado para cubrir en todo momento el monto
de los beneficios necesarios para cumplir con la proporción haber/salario, se
vio por completo desarticulado por la introducción de factores que alteraron la
necesaria ecuación que es menester exista entre ingresos y egresos financieros.
En consecuencia, desde hace aproximadamente tres décadas, en forma progresiva
ha ido decayendo la seguridad social en la Argentina, llegándose al extremo de
que los principios del derecho previsional de solidaridad, subsidiariedad,
inmediatez, irrenunciabilidad e igualdad han quedado como meras enunciaciones
teóricas o expresiones de deseo.
17. Que no corresponde a esta Corte hacer un juicio
de valor sobre los instrumentos legales que condujeron al apuntado resultado, y
mucho menos de las políticas que los impulsaron. Como lo destacó el juez Tomás
D. Casares hace ya más de 50 años, los jueces no deben juzgar “de” las leyes
sino “según” ellas (Fallos: 201:249 –La Ley, 38-317–). Sin embargo, habida
cuenta del crítico momento por el que atraviesa el país en esta materia,
constituye un imperativo destacar que un sistema de seguridad social no puede
ser el resultado de políticas voluntaristas, sino el de las posibilidades
ciertas, concretas y reales de una comunidad en un momento dado. Todo
apartamiento de esas posibilidades convierte a la seguridad social en una
utopía, en una mera aspiración vacía de contenido. Desde luego, no existen
soluciones mágicas al respecto. Según quedó reseñado, la República Argentina ha
asistido en este siglo al fracaso sucesivo de leyes que adoptaron sistemas
diversos, de “capitalización” –aunque no pura– en un comienzo, y de “reparto”
después, con consecuencias sociales cuyas proyecciones abarcaron varias
generaciones y aún continúan. Las razones de ello, al margen de las que
coyunturalmente pudieron haber influido, parecen haber sido en ambos casos las
mismas: una ampliación inusitada del número de beneficiarios al amparo de leyes
permisivas, sin la correlativa generación de recursos genuinos para afrontar
los costos cada vez más crecientes derivados de esa ampliación, sumado ello a
una continua dependencia del Estado para la financiación del déficit –con la
idea de que tal financiación sería ilimitada y permanente en función de una
idealizada prosperidad– y a una ausencia de medidas efectivas y contundentes
para mejorar la recaudación de aportes y evitar su evasión. En ese estado de
cosas, la realidad actual impone una toma de conciencia por parte de
gobernantes y gobernados, un juicio reflexivo sobre los errores del pasado para
evitarlos en el futuro.
Que es un principio recibido que la jubilación
debe ser sustitutivo equivalente del salario, que permita al beneficiario
mantener en la pasividad un nivel de vida acorde con el que tenía en actividad.
Tal objetivo se logra siempre y cuando el valor constante que el retirado
recibe como prestación se hubiese formado sobre lo que realmente aportó. De lo
contrario, aparecen inequívocas distorsiones, pues la relación se establece no
ya entre el beneficio y lo aportado directamente por él durante toda su vida
activa, sino entre la jubilación y lo que gane el trabajador que lo reemplace.
En este esquema, la formación de capitales de cobertura siguiendo criterios
racionales de cuantificación por cada trabajador activo, con reconocimiento de
la propiedad sobre ellos (y sin perjuicio de la organización de otras
prestaciones de seguridad social no contributivas) resulta una vía intrínsecamente
justa y que alienta a la asunción de la propia responsabilidad acerca de
contingencias sociales tales como la vejez, la invalidez y el desamparo de la
familia por muerte del titular. Ello no significa, obviamente, que el Estado
renuncie al deber de hacer efectivos los principios de la solidaridad social
respecto de quienes no han podido, por razones atendibles, contribuir a la
formación de capitales antes mencionada. Indudablemente esa es una función
indelegable de la sociedad, que debe desarrollarse en los límites de las
previsiones presupuestarias pertinentes, sea de la Nación, las provincias o las
municipalidades. Pero es claro que, para la generalidad, no se justifica que
quien goza de buena salud y conserva su capacidad laboral, tenga derecho a
exigir de los demás un esfuerzo superior al propio para que se le pague su
prestación. Reconocer derechos para tales casos y mucho más sin contar con los
medios adecuados para su resguardo, resulta una actitud pública y socialmente
irresponsable.
18. Que, sentado lo anterior, y de cara ahora al
problema planteado en autos, cabe señalar que la conclusión que se obtenga para
su resolución debe partir de una interpretación dinámica e integradora de
diversas cláusulas de la Constitución Nacional, como lo son las concernientes
al alcance de la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales
establecida por el art. 14 bis, así como de aquellas que contemplan las
facultades que asisten al Congreso Nacional para cumplir con las insustituibles
funciones encomendadas, teniendo presente –en todo momento– una cabal
comprensión de las responsabilidades derivadas del rol institucional del Poder
Judicial, que hace a una de las funciones fundamentales del Gobierno Federal
(art. 108).
19. Que el art. 14 bis de la Constitución
Nacional, incorporado por la Convención Reformadora de 1957, permaneció
inalterado en el texto de 1994 (art. 7º, ley 24.309). En tal norma, en forma
amplia, se establece que las jubilaciones y pensiones deben ser móviles,
recayendo en el Poder Legislativo la obligación del dictado de normas
específicas que determinen fórmulas que realmente garanticen su efectividad.
Que se trata, entonces, de un enunciado
puramente programático, que requiere para su funcionamiento del dictado de
disposiciones concretas por parte del legislador quien, consecuentemente, está
habilitado para fijar sus alcances y modalidades.
Que, en esas condiciones, no existe una versión
única de la garantía de la movilidad de las jubilaciones y pensiones. Puede
adoptarse un régimen de movilidad u otro, más amplio o más restringido, menos o
más flexible. La selección de la fórmula que se elija para asegurar la referida
garantía es cuestión librada a la prudencia del Poder Legislativo, quien
actuará conforme a las posibilidades y condiciones imperantes en el momento
histórico de que se trate. Es el Congreso –máxima expresión representativa de
las múltiples corrientes de pensamiento y sentimientos del pueblo de la Nación–
el que tiene la obligación y la potestad de ponderar la conveniencia o
inconveniencia de los sistemas y la necesidad de modificarlos (Fallos: 295:694;
269:174). El pueblo, sólo delibera y se gobierna por medio de sus
representantes y autoridades creadas por la Constitución Nacional (art. 22).
Que, sobre esa base, esta Corte ha señalado
concordamente que el cambio de un régimen de movilidad por otro no contraría el
art. 14 bis de la Constitución Nacional (Fallos: 295:674; 303:1155 y sus citas;
305:1213). Y ello justificado en la simple razón de que, en esta materia, la rigidez
de las soluciones legales conspira contra las siempre cambiantes necesidades
sociales y las ocasionales posibilidades de que disponga la comunidad en un
momento determinado.
La solución que pudo considerarse razonable y de
cumplimiento posible antes, puede no serlo ahora, y aun ser pensado que su
mantenimiento podría ser peligroso para el futuro. De ahí la libertad que tiene
el legislador en la materia.
Que, por lo demás, el fundamento de la
afirmación efectuada se encuentra en el art. 78, inc. 32 de la Constitución
Nacional, al facultar al Congreso para hacer todas las leyes y reglamentos que
sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de
la Nación, lo cual no puede ser interpretado sino de modo flexible, pues los medios
de satisfacer las necesidades del país, de evitar los peligros y de aumentar la
prosperidad nacional son tan variados y complejos, que debe dejarse una gran
latitud para la elección y el empleo de esos medios, de lo que se deriva la
necesidad y la conveniencia de interpretar ampliamente los poderes
constitucionales.
20. Que, en lo que aquí interesa, cabe observar
que el art. 53 de la ley 18.037 constituye una norma reglamentaria de la
garantía constitucional a la movilidad de las jubilaciones y pensiones.
Que el citado texto legal sufrió distintas
modificaciones. Al principio, la movilidad era calculada anualmente mediante un
coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo sobre el último haber (art. 51, ley
18.037; art. 52, texto ordenado por res. 807/74 S. S.). Posteriormente, se
utilizó una fórmula que tenía en consideración las modificaciones que se
producían en la remuneración de los activos, calculándose el porcentaje en base
al incremento promedio de los salarios y al número de agentes en actividad (art.
52, ley 18.037, texto modificado por ley 21.118, mantenido por la ley 21.327).
Finalmente, una nueva reforma determinó la movilidad en función de un índice
cuya elaboración quedó a cargo de la Secretaría de Estado de la Seguridad
Social, que reflejaría las variaciones del nivel general de remuneraciones,
para cuya determinación debía acudirse a una encuesta permanente sobre los
cambios producidos (art. 52, ley 18.037, texto según ley 21.451, que pasó a ser
el art. 53 según el texto ordenado por resolución 522/76 S. S.).
21. Que la autoridad de aplicación incumplió
reiteradamente con la obligación que le imponía la citada norma de la ley
18.037, en la versión fijada por la ley 21.451.
Ante ello, y frente a la erosión que el monto de
las prestaciones sufría por motivo de las recurrentes escaladas inflacionarias
que padecía la economía nacional, esta Corte terminó por aceptar que la
aplicación del sistema de coeficientes previsto por el art. 53 de la ley 18.037
llevaba a una solución negatoria de la garantía de la movilidad, y que el
mecanismo subsidiario ideado por los jueces de la causa, consistente en la
utilización del índice del peón industrial de la Capital Federal en reemplazo
de coeficientes desconocidos, insuficientes o tardíos, saneaba el deterioro derivado
de la falencia en la ejecución de la norma cuya validez había sido reconocida
en origen y que había devenido inconstitucional por su ineficacia posterior
para hacer efectiva la aludida garantía de movilidad (Fallos: 308:1848;
310:2212).
22. Que indudablemente el procedimiento de
reajuste que la jurisprudencia aceptó como sustituto de las pautas establecidas
por el art. 53 de la ley 18.037, no pueden ser admitidos más allá del 1º de
abril de 1991, fecha en que comenzó a regir la ley 23.928. Como lo ha señalado
esta Corte, con palabras perfectamente aplicables a la especie, la 23.928
constituye una decisión clara y terminante del Congreso Nacional de ejercer las
funciones que le encomienda la Constitución Nacional para hacer sellar moneda y
fijar su valor (art. 75, inc. 11), y ante tal acto legislativo no sólo han
quedado derogadas disposiciones legales sino que también deben ser revisadas
las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación en
cuanto, precisamente, se fundaron en la falta de decisiones legislativas
destinadas a enfrentar el fenómeno de la inflación (Fallos: 315:158, consid.
14). De allí que no proceda mantener idéntico temperamento que el resultante de
Fallos: 308:1848 y 310:2212, con relación a períodos posteriores al 1º de abril
de 1991.
Que, por lo demás, este tribunal ha verificado
recientemente que la continuidad del procedimiento de reajuste luego de la
fecha indicada en el ámbito de las prestaciones previsionales, ha llevado a un
resultado que se apartaba notoriamente de la realidad que se debía ponderar,
pues el monto obtenido del haber –según el porcentual con el cual se había
jubilado el titular– excedía, en determinados períodos, el total de la
remuneración que habría percibido el beneficiario de haber continuado en
actividad, situación que llevó a dejar de lado la aplicación de aquel método y
a precisar que las diferencias a abonarse en favor del interesado no podían
exceder, en ningún caso, los porcentajes establecidos por las leyes de fondo
(causas V.30.XXII, “Villanustre, Raúl Félix”; M.373.XXVI, “Melo, Damián
Nicolás”; L.3 y 85.XXI, “Llanos, Carmen”, falladas el 17 de diciembre de 1991,
25 de febrero de 1992 y 3 de marzo de 1992, respectivamente).
23. Que en punto al análisis sobre si existe
posibilidad de retornar al art. 53 de la ley 18.037 una vez dictada la ley
23.928, deben formularse las siguientes consideraciones.
Que la ley 23.928 impidió todo tipo de
actualización monetaria, indexación de precios, variaciones de costos o
repotenciación, cualquiera fuera su causa, haya o no mora del deudor, con
posterioridad al 1º de abril de 1991, quedando derogadas las disposiciones
legales que contravinieran dicho efecto (arts. 7º y 10).
Que es obligación de los jueces interpretar el
referido mandato de modo de dar pleno efecto a la intención del legislador
(Fallos: 296:22; 297:142; 299:93 –La Ley, 1976-D, 515; 1977-C, 455; 1978-B,
67–; 301:460).
Que el texto del art. 14 bis de la Constitución
Nacional, al aludir a la movilidad de las jubilaciones y pensiones, apunta a
preservar la integralidad de los beneficios, lo que no implica una mayor
cobertura como respuesta ante nuevas contingencias (cuyo número es creciente),
sino una adecuada atención de las que existen.
Que durante décadas el principal flagelo que
afectó a la economía nacional fue el inflacionario, por lo que las fórmulas
para poder resguardar la “integralidad” referida tendieron a preservar el monto
de las prestaciones en función del grado de la depreciación de la moneda. Sin
embargo, los mecanismos indexatorios utilizados a tal efecto, sólo
constituyeron meros arbitrios pretorianos para que la garantía de la
“movilidad” de las jubilaciones y pensiones establecida por el art. 14 bis de
la Carta Magna no quedara en letra muerta, pero no la admisión –con criterio
generalizado y vocación de permanencia– de que la indexación por algún índice
de precios es, en sí misma, la única forma con que ella se respeta. En otras
palabras, la movilidad que los constituyentes consagraron en el art. 14 bis de
la Carta Magna no tiene porqué estar necesariamente relacionada con la
actualización de la moneda.
Que, habiendo cesado las excepcionales causas
que autorizaron el dictado de las mencionadas fórmulas, parecería razonable la
vuelta al sistema de la ley 18.037 vigente al tiempo de sancionarse la ley
23.928, pero ello no es factible en la medida que ese sistema recurre a una
solución (cálculo de la movilidad en función de un índice de corrección
determinado) vedada expresamente por la ley 23.928.
Que, despeja toda duda al respecto, la mera
lectura del art. 53 de la ley 18.037 en cuanto allí se contempla que la
Secretaría de Estado de Seguridad Social dispondrá el “reajuste” de los haberes
de las prestaciones en un “porcentaje” equivalente a la variación del
incremento general de las remuneraciones. Es decir, la propia letra del texto
legal indicado muestra que las pautas en él contenidas tienen naturaleza
indexatoria.
Que, en las condiciones que anteceden,
corresponde concluir que la ley 23.928 ha dejado sin efecto el régimen de
movilidad por indexación establecido por el art. 53 de la ley 18.037.
24. Que no forma óbice a lo anterior lo
dispuesto por el art. 160 de la ley 24.241 en cuanto prescribió que la
movilidad de las prestaciones de los haberes otorgadas o a otorgar por
aplicación de leyes anteriores que tengan una fórmula de movilidad distinta a
la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, continuará practicándose
de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de su entrada en
vigencia.
Que ello es así, pues la norma no podía estar
referida sino a los diversos regímenes jubilatorios distintos al general
establecido por las leyes 18.037 y 18.038. De no ser así, se arribaría a la
irracional conclusión de que todas las leyes anteriores continuarían en
vigencia aun con posterioridad a la vigencia de la ley 24.241, en la medida en
que el régimen de movilidad dispuesto en su art. 32 en función de la evolución
del A. M. P. O. es absolutamente novedosa y no estaba prevista en leyes anteriores,
vaciando de este modo de todo contenido el párr. 1º del art. 160, en cuanto
prescribe que la movilidad de las prestaciones se debe efectuar –a partir de la
entrada en vigencia– en la forma indicada en el aludido art. 32.
25. Que definida la no subsistencia del régimen
de movilidad establecido por el art. 53 de la ley 18.037 con posterioridad a la
sanción de la ley 23.928, se comprende la existencia del art. 7º, inc. 1º,
apart. b), de la ley 24.463 en cuanto dispone que “las prestaciones correspondientes
a períodos comprendidos entre el 1º de abril de 1991 y la fecha de promulgación
de la presente ley se ajustarán según las disposiciones oportunamente aprobadas
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y por organismos
de su dependencia…”.
Que, por otra parte, debe ser observado que no
existe contradicción entre el citado art. 7º, inc. 1º, apart. b), de la ley
24.463 y lo señalado por su art. 10 en cuanto ordena que ella no se aplicará
retroactivamente respecto de haberes correspondientes a períodos anteriores a
su entrada en vigencia. Ello es así, pues el primero contempla el supuesto
específico de la movilidad de las prestaciones a partir del 1º de abril de 1991
y, en consecuencia, adquiere el carácter de norma especial frente al segundo,
al que corresponde asignarle naturaleza general, en razón del cúmulo de
reformas que la ley introdujo al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones,
entre las cuales adquiere particular relevancia el concerniente al haber máximo
de las prestaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen.
26. Que en lo que concierne al concreto y
específico alcance de la movilidad reconocida por el art. 7º, inc. 1º, apart.
b), de la ley 24.463, por el lapso que medió desde el 1º de abril de 1991 hasta
la entrada en vigencia de la ley 24.241, cabe precisar que las resoluciones a
las cuales reenvía la norma aplicable sólo dispusieron ajustes respecto de
períodos anteriores a aquella fecha (conf. resoluciones S. U. S. S. 4/91; S. S.
S. 28/92 y S. S. S. 37/92) y nada se ha previsto para las posteriores.
27. Que, en esas condiciones, surge con claridad
el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad de aplicación al
no disponer movilidad alguna de los haberes en el período en cuestión, lo que
trae aparejado un congelamiento de las prestaciones por un período mayor a 3
años, extremo que no es admisible.
Que esa particularidad torna al art. 7º, inc.
1º, apart. b) de la ley 24.463 inconstitucional por omisivo, lo que así debe
ser declarado. En este sentido, cabe observar que la omisión de la autoridad
pública en el dictado de normas, especialmente cuando se trata de aquellas que
deben hacer efectivas garantías programáticas de la Constitución Nacional, no
escapa al control judicial de constitucionalidad. Y es que, si la Constitución
se define como suprema, esa supremacía declinaría sin dudas si, en los casos
que corresponda, las garantías por ella reconocidas no son objeto de regulación
específica por el poder constituido, pues tal omisión tendría el efecto de
suprimir en los hechos la garantía constitucional de que se trate, lo que es
inadmisible y obliga al Poder Judicial a actuar en consecuencia.
28. Que frente al vacío legislativo indicado,
resulta menester efectuar una integración de la ley a fin de conferir efectiva
virtualidad a la garantía de la “movilidad” de las jubilaciones y pensiones
consagrada por el art. 14 bis de la Carta Magna para el período que se extiende
desde el 1º de abril de 1991 hasta el mes de abril de 1994, momento a partir
del cual resulta de aplicación la res. S. S. S. 26/94 dictada sobre la base del
sistema de movilidad por variación del AMPO establecido por la ley 24.241.
29. Que ya se ha hecho referencia acerca de la
imposibilidad de que por el período posterior al 1º de abril de 1991 la
“movilidad” referida pueda ser asegurada en base a índices de actualización
(consid. 23). Ello es directamente contrario a la ley 23.928 y una solución de
esa especie sería insostenible.
Que, a falta de una alternativa más plausible, y
de conformidad con la obligación que tienen los jueces de juzgar las causas
sometidas a su conocimiento, sin que les sea dado alegar silencio, oscuridad o
insuficiencia de las leyes (art. 15, Cód. Civil), entiéndese adecuada a una
satisfactoria preservación de la garantía constitucional en juego, ordenar que
por el período transcurrido desde el 1º de abril de 1991 hasta el 31 de marzo
de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad del 3,28 % por ser
esta variación de igual extensión cuantitativa que la experimentada por el
aporte medio previsional obligatorio (AMPO), estimado por las resoluciones de
la Secretaría de Seguridad Social 9/94, 26/94 y 171/94, que abarcan el lapso
transcurrido desde que entró en vigencia el sistema de la ley 24.241, hasta que
entró en vigor el nuevo régimen instituido por el art. 7º, inc. 2º de la ley
24.463.
Con lo cual, al concluir el aludido período al
31 de marzo de 1994 la movilidad acumulada asciende a un 10,17 % que sumado a
la variación que experimentó el AMPO durante la vigencia de la ley 24.241,
arroja un total para el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78 %.
Que la solución que se adopta queda limitada, en
lo que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previsionales
que se ordenan adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los
porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide
todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las
proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de
actividad.
30. Que con relación a la inconstitucionalidad
de los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037, cabe señalar que la
fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido
convalidada por esta Corte desde su establecimiento por vía legal y
reglamentaria, pues se ponderó que la previsibilidad de las erogaciones tanto
máximas como mínimas constituye “valor inherente a la eficiencia del sistema
previsional instaurado”, circunstancia que “torna razonable entender incluida
la movilidad dentro de los límites que, con criterio a él reservado, establezca
el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios”. Ello, enfatizó el
tribunal, “permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios
previsionales con resultados eficaces” (Fallos: 292:312). Posteriormente, y
llamada a pronunciarse en numerosos planteos de confiscatoriedad deducidos por
los beneficiarios señaló que “para llegar a establecer la solución que
corresponda al caso concreto” era preciso “determinar si en las circunstancias
de la respectiva causa aparece o no quebrada la regla de la razonable
proporcionalidad” (Fallos: 307:1985).
Dichos criterios resultan de aplicación en la
actualidad, máxime si se tiene en cuenta que del sistema vigente –art. 9º, ley
24.463– surgen pautas específicas que confirman el sistema de topes que –salvo
prueba en contrario no producida en la causa– no pueden reputarse lesivas de
principios generales reconocidos por la jurisprudencia del tribunal sobre la
materia, máxime si se tiene en consideración que el sistema se basa en la
solidaridad de sus integrantes en términos reiteradamente señalados, habida
cuenta de las actuales circunstancias de la economía y en vista de la crisis
financiera del sistema.
31. Que en lo atinente al régimen de movilidad
de los haberes previsionales posteriores a la vigencia de la ley 24.463 que,
según el inc. 2º del art. 7º, será el que determine la ley de presupuesto,
corresponde señalar que no se advierte que el criterio empleado en la norma aparezca
como irrazonable con relación a la índole del problema cuya solución procura,
habida cuenta de que la Constitución Nacional ha dejado librada a la prudencia
del legislador establecer la forma y condiciones en que se hará efectiva la
garantía del art. 14 bis (conf. consid. 19), sin que al presente se derive
menoscabo del funcionamiento del régimen en cuestión y resulta conjetural y
prematuro el planteo sustentado en la norma superior mencionada.
Por ello y oído el Procurador General, se
declara abstracta la cuestión planteada en el recurso extraordinario con
respecto a los intereses, se lo declara procedente en las demás cuestiones
planteadas y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido objeto de
recurso. Asimismo, se declara la inconstitucionalidad del art. 7º, inc. 1º,
apart. b), de la ley 24.463, en cuanto a la movilidad que corresponde desde el
1º de abril de 1991, hasta que entró en vigencia el régimen instaurado por la
ley 24.241, ordenándose que aquélla resulta procedente por el período en cuestión
según el alcance fijado. — Adolfo R. Vázquez.
Disidencia
de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert.
Considerando: 1. Que en el pronunciamiento de la
sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social se admitió
el reajuste de haberes solicitado y, por lo tanto, se dispuso una
redeterminación del correspondiente al comienzo del beneficio jubilatorio y se
fijaron las nuevas pautas de movilidad según las variaciones de los índices del
salario básico de convenio de la industria y la construcción, siempre que el
haber resultante de aplicar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 determinara un
perjuicio al jubilado superior al 10 % con respecto al método establecido en la
sentencia, caso en el que deberían liquidarse las diferencias respectivas
mientras se mantuviera vigente ese sistema legal cuyas normas, se estimó, no
habían quedado afectadas por la sanción de ley de convertibilidad 23.928.
Asimismo, se estableció la tasa de interés que debía regir desde el 1º de abril
de 1991.
2. Que contra esa decisión la ANSeS dedujo
recurso extraordinario, concedido a fs. 55, en el que cuestiona lo resuelto por
el tribunal porque, según sostiene, a partir de la ley de convertibilidad no es
razonable mantener un criterio que corresponde a épocas caracterizadas por el
envilecimiento monetario, más allá de que el fallo resulte contradictorio al
aplicarse en él la ley 23.928 como límite para efectuar el reajuste de las
sumas debidas en concepto de retroactividades mal liquidadas y al negarse a
seguir la misma pauta para determinar los haberes futuros, a pesar de que desde
su vigencia resultan derogadas todas las normas que establecen reajustes y de
que los aumentos salariales operados no han respondido a una política de
alcance general sino a la productividad particular de las empresas, todo lo
cual llevaría al desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las
prestaciones previsionales. Por último, objeta la aplicación de la tasa de
interés activa desde el 1º de abril de 1991.
3. Que el recurso extraordinario ha sido bien
concedido pues la alzada declaró la invalidez de los arts. 53 y 55 de la ley
18.037 por resultar contrarios a las garantías de los arts. 14 bis y 17 de la
Constitución Nacional, como también por haberse cuestionado la inteligencia de normas
federales como son la ley 23.928 y la 24.463. Corresponde, entonces, tratar
esos agravios que se vinculan con el mecanismo de movilidad establecido por la
sentencia a partir del 1º de abril de 1991, pues el período anterior a esa
fecha no fue objeto de impugnación y existe a su respecto cosa juzgada que
–según conocida jurisprudencia del tribunal– configura uno de los pilares sobre
los que se asienta nuestro régimen jurídico y un derecho adquirido que goza de
la protección reconocida del derecho de propiedad por el art. 17 de la
Constitución Nacional (Fallos: 307:1709, 1289; 311:495, 651, 2058; 312:122).
4. Que, por el contrario, debe declararse
improcedente el remedio articulado respecto de la tasa de interés dispuesta en
el fallo desde la vigencia de la ley 23.928, pues el actor se avino a la
pretensión de la ANSeS referente a que se aplicara la tasa de interés pasiva
para el cálculo correspondiente, motivo por el cual resulta innecesario que el
tribunal se expida sobre este punto (conf. causas P.506.XXVII, “Paats, Bernardo
Guillermo c. Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades
Civiles” y R.109.XXIX, “Rimoldi, Alberto Luis c. Caja Nacional de Previsión de
la Industria, Comercio y Actividades Civiles”, falladas con fecha 9 de agosto
de 1994 y 23 de noviembre de 1995, respectivamente); de modo que procede tratar
el método de movilidad adoptado por la cámara y la incidencia que tienen las
leyes 23.928 y 24.463 sobre esta materia.
5. Que esa última ley, llamada de “solidaridad
previsional”, introduce modificaciones sustanciales y de forma a la ley 24.241;
particularmente, deroga su art. 160 que reconocía derechos adquiridos al tiempo
de su entrada en vigor y mantenía a los jubilados en el goce de la movilidad
fijada por leyes anteriores (art. 11, apart. 1º), a la vez que contiene normas
específicas sobre haberes correspondientes a diversas épocas (arts. 7º y 10);
por lo que, frente a las consecuencias que podría provocar su aplicación al
caso, se dispuso oír a ambas partes en razón de que la Corte debe atender a las
circunstancias existentes al momento de dictar sus decisiones, aunque ellas
sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos:
281:117; 310:112, 670, 2246; 311:870, 1219, 1680, 1810, 2131; 312:891), sin que
se advierta óbice constitucional que impida la continuación del trámite y el
dictado de la sentencia en la instancia del art. 14 de la ley 48.
6. Que si bien es cierto que con motivo de la
entrada en vigencia de las nuevas normas, cuya aplicación podría incidir en la
decisión de causas que se hallaban en trámite ante sus estrados, esta Corte
dispuso remitir los expedientes al tribunal de origen a fin de que se expidiera
sobre los puntos en litigio según la nueva legislación, también lo es que las circunstancias
en que se suscitaron dichos pronunciamientos difieren sustancialmente de las
que corresponden al presente caso, pues mientras en aquéllos la normativa
posterior exigía el estudio de aspectos ajenos a la vía del remedio federal que
podrían incidir en la solución y aun tornar abstractos los agravios propuestos
(causa F.17.XX, “Fisco Nacional (DGI) c. Carbocomet, S. A. I. C. I. y F. s/
cobro de impuestos de ganancias – ejecución fiscal”; A.492.XIX, “Angel
Ciminello s/ solicita se declare argentino nativo a Michael Angel Ciminello” y
V.245.XIX, “Vaz de Castro, José s/ excepción al servicio militar” de fechas 24
de julio, 11 de octubre y 18 de diciembre de 1984 respectivamente), en estas
actuaciones la índole de la materia en examen, la gran cantidad de causas
apeladas, el lapso transcurrido entre el fallo y las nuevas disposiciones
legales, exigen una consideración especialmente cuidadosa de la situación a fin
de evitar que se dilate irrazonablemente el dictado de la sentencia.
7. Que no debe perderse de vista que el
procedimiento previsional se vincula con personas que, por lo general, han
concluido su vida laboral y, en la mayoría de los casos, han supeditado su
sustento a la efectiva percepción de los haberes que les corresponden por
mandato constitucional. El fin protector de las prestaciones comprometidas
justifica adoptar el criterio que más convenga a la celeridad del juicio,
siempre y cuando las partes hayan tenido la oportunidad de ser oídas con
arreglo a las reglas del debido proceso, como ocurre en el caso según surge de
las presentaciones a fs…
8. Que, por lo demás, se advierte que seguir el
criterio propuesto por el Procurador General podría importar, además de un
dispendio innecesario de actividad jurisdiccional, una efectiva privación de justicia
(Fallos: 310:2842), de modo que corresponde a esta Corte declarar el derecho de
las partes con relación a los puntos en disputa, para lo cual han de tratarse
las impugnaciones del recurso extraordinario y las que se vinculan con la
aplicación de la ley 24.463, en cuanto resulten conducentes para resolver sobre
el régimen de movilidad que debió regir las prestaciones previsionales a partir
del 1º de abril de 1991.
9. Que resulta oportuno señalar, previamente,
que esta Corte ha sostenido, desde sus orígenes, que las jubilaciones y
pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado, sino
que son consecuencia de la remuneración que percibían como contraprestación
laboral y con referencia a la cual efectuaron sus aportes y como débito de la
comunidad por dichos servicios, por lo que una vez acordadas configuran
derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podría abrogarlos
más allá de lo razonable, pues encuentran como valla infranqueable expresas
garantías de orden constitucional (Fallos: 289:430; 292:447; 293:26, 94;
294:83; 310:991; 311:530; causa M.709.XXII, “Martiré, Eduardo F. c. Poder
Judicial de la Nación s/ ordinario”, del 4 de marzo de 1993 y causa H.57.XXV
“Hernández, Raúl Oscar c. Provincia de Buenos Aires – Instituto de Previsión
Social”, del 22 de septiembre de 1994).
10. Que tal conclusión surge de las normas que
reglamentan el régimen jubilatorio que, con particular referencia a los
derechos reconocidos en el art. 14 bis de la Constitución Nacional con carácter
integral e irrenunciables, establecen una serie de requisitos que por lo
regular se refieren a la edad, antigüedad en los servicios y aportes, cuyo
cumplimiento habilita a los interesados para reclamar la jubilación, sin que su
otorgamiento dependa de la discrecionalidad o potestad del Estado, bien que por
ser una institución eminentemente social el monto de la prestación no
necesariamente debe guardar una correlación exacta con el de las retenciones
efectuadas durante la vida activa de los beneficiarios.
11. Que, sobre tales bases, el tribunal ha
reconocido que la jubilación otorgada configura un derecho adquirido y ha
rechazado enfáticamente las disposiciones que pudieran alterarla, modificarla o
herirla sustancialmente pero ha admitido en forma paralela la validez de
disposiciones legales que introducían para el futuro quitas en los haberes por
razones de interés general, siempre que dichas normas no fueran confiscatorias
o arbitrariamente desproporcionadas (Fallos: 158:127; 179:394; 234:717; 258:14;
300:616; 303:1155).
12. Que debe tenerse presente que el art. 14 bis
de la Constitución Nacional reconoce el derecho a la movilidad de las
jubilaciones y que no ha establecido pauta alguna al efecto, lo cual significa
que ha dejado librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones
en que aquél se hará efectivo, mas tal derecho no puede ser desvirtuado ni
alterado por las normas regulatorias pertinentes pues está en juego el
cumplimiento de una disposición constitucional en función de una normativa que
debe ser razonable y que no puede desconocer el derecho reglamentado, lo que
lleva a formular algunos conceptos que responden a la naturaleza de la cuestión
planteada.
13. Que, en efecto, esta Corte ha reafirmado que
el contenido de esa garantía no se aviene con disposiciones que establecen la
inmovilidad absoluta de los beneficios por un término incierto (Fallos:
293:551; 295:674; 297:146), ni con aquellas en que el mecanismo de movilidad se
traduzca en un desequilibrio de la razonable proporcionalidad que debe existir
entre la situación del trabajador activo y el jubilado, en grado tal que
pudiera calificarse de confiscatoria o de injusta desproporción con la
consecuente afectación de la naturaleza sustitutiva de la prestación (Fallos:
300:616; 304:180; 305:611 –La Ley, 1983-D, 23–, 770, 953).
14. Que en tutela del derecho a la movilidad el
tribunal admitió que la cuantía del deterioro del haber fuese establecida en
términos diferentes según las épocas, al punto de que terminó por aceptar que
la aplicación del sistema de coeficientes previstos por los arts. 49 y 53 de la
ley 18.037 llevaba a una solución contraria a dicho derecho y que el mecanismo
subsidiario ideado por la cámara respectiva, consistente en la utilización del
índice de peón industrial en reemplazo de coeficientes desconocidos,
insuficientes o tardíos, saneaba el deterioro derivado de una falencia en la
ejecución de la norma cuya validez había sido reconocida en su origen y había
devenido inconstitucional por su ineficacia posterior para hacer efectiva la
aludida garantía de movilidad (véase Fallos: 308:1848; 310:2212).
15. Que también debe señalarse que la movilidad
de que se trata no es el mero reajuste por inflación medido con relación a un
índice periódico que se vincula con alguna de las variables económicas, sino
que es una previsión de orden constitucional que tiene un profundo contenido
humanitario y social que debe ser acatada por los tres poderes del Estado; de
modo que, más allá de cómo haya de fijarse el régimen para hacerla efectiva en
el futuro, al tribunal compete verificar si las previsiones establecidas
resultan adecuadas para satisfacer el derecho reconocido por la norma superior
a partir del 1º de abril de 1991 hasta el dictado de la ley 24.463, habida
cuenta de que a partir de la vigencia de esta última “todas las prestaciones de
los sistemas públicos de previsión tendrán la movilidad que determine la ley de
presupuesto” (art. 7º, inc. 2º).
16. Que, por lo tanto, es preciso determinar el
alcance de la ley 24.463 en cuanto sus arts. 7º y 10 difieren sustancialmente
en aspectos que tienen una decisiva incidencia en el caso, pues mientras este
último establece que la ley es federal y de orden público (inc. 1º) y que “no
se aplicará retroactivamente respecto de haberes correspondientes a períodos
anteriores a su entrada en vigencia” (inc. 2º), en aquel otro se prevé que las
“prestaciones correspondientes a períodos comprendidos entre el 1º de abril de
1991 y la fecha de promulgación de la presente ley se ajustarán según las
disposiciones oportunamente aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nación y por organismos de su dependencia” (inc. 1º, apart. b). A
su vez, al tiempo de reglamentarse el aludido art. 7º, el dec. 525/95 sólo
excluyó de la aplicación de la pauta de ajuste ordenada en dicha norma a los
haberes no percibidos que hubieran sido puestos a disposición antes de la
sanción de la ley.
17. Que para zanjar esa diferencia resulta
necesario dejar en claro que al tiempo de sancionarse el sistema integrado de
jubilaciones y pensiones por la ley 24.241 –B. O. 18/10/93–, vigente ya la ley
de convertibilidad 23.928, el legislador reglamentó nuevamente el derecho
constitucional a la movilidad respecto de las prestaciones del régimen de
reparto en función de las variaciones entre dos estimaciones consecutivas del
AMPO, medida ésta que también se relaciona con las remuneraciones e ingresos de
los trabajadores sujetos a aportes previsionales (arts. 21, 32 y 39). Sin
embargo, dispuso de modo explícito respetar la movilidad reconocida por leyes
anteriores y que los beneficios se continuarán liquidando según las fórmulas
que regían a la fecha de su entrada en vigor (art. 160), entre las cuales se
hallaba comprendida la del art. 53 de la ley 18.037 que, como es sabido,
regulaba el régimen básico para los trabajadores en relación de dependencia en
forma inmediatamente anterior a la reforma, conclusiones que no se alteran por
los términos del dec. 2433/93 –reglamentario de la ley 24.241– que no permite
extraer una solución opuesta a la que resulta de los inequívocos términos de la
norma reglamentada.
18. Que el art. 160 mencionado mantuvo su
vigencia hasta el dictado de la ley 24.463 –B. O. 30/3/95– que dispuso su
derogación sin asignarle efectos retroactivos a ese acto (conf. arts. 11, inc.
1º, y 33, ley citada y art. 3º, Cód. Civil), hecho que permite afirmar que el
art. 7º, inc. 1º, apart. b), de la ley de solidaridad no armoniza con lo
establecido por la ley 24.241 en lo relativo a la movilidad por el período no
alcanzado por la derogación, a la vez que se opone a las demás prescripciones
del mismo cuerpo legal (arts. 10 y 11, inc. 1º). Ello es así, pues al
restringir el derecho constitucional en juego a las disposiciones que
oportunamente hubiesen dictado las autoridades correspondientes, se hace
necesario señalar que en el lapso que va desde el 1º de abril de 1991 hasta la
sanción de la ley 24.241, tales normas sólo han dispuesto ajustes por períodos
anteriores a esa fecha y nada han previsto para los posteriores (conf. res. S.
U. S. S. 4/91; S. S. S. 28/92 y S. S. S. 37/92), lo que implica un
congelamiento absoluto de la prestación a pesar de que, según surge de todos
los indicadores que elaboran los organismos oficiales, durante ese tiempo las
variables económicas registraron movimientos apreciables que incluyen al índice
del nivel general de las remuneraciones.
19. Que a partir de la sanción de la ley 24.241
únicamente se ha reconocido un incremento de haberes previsionales derivado de
la variación del AMPO inferior al 4 % (conf. res. S. S. S. 26/94), hecho que a
la hora de interpretar sobre la eficacia de las normas en juego justifica
decidir la cuestión aplicando la pauta que mejor se avenga con la movilidad de
las prestaciones consagradas por el art. 14 de la Constitución Nacional, pues
la interpretación de las leyes debe hacerse de manera sistemática y no en forma
aislada, correspondiendo dar primacía a las de jerarquía superior en caso de
oposición o de sentido dudoso, lo cual lleva a dar preferencia a lo dispuesto
por los citados arts. 10 y 11 que, por otra parte, se compadecen con el
principio general de que las leyes disponen para lo futuro y no tienen efecto
retroactivo.
20. Que aun cuando no resulta dudosa la validez
de las cláusulas legales sobre retroactividad, particularmente la de las que
atañen a disposiciones de orden público, esa retroactividad “en ningún caso
podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales” (art. 3º, Cód.
Civil). La declaración de tal alcance debe surgir en forma expresa,
circunstancia que no resulta así de la ley 24.463, más allá de que el mensaje
del Poder Ejecutivo que acompañó al proyecto señala –en no menos de tres
oportunidades– que se ha pretendido establecer una reforma para el futuro
desechándose la posibilidad de asignarle efectos retroactivos.
21. Que, en consecuencia, se impone verificar si
la norma aplicable al presente reclamo que –en función de lo expresado– no es
otra que la del art. 53 de la ley 18.037, reconocía derechos que pudieran
resultar frustrados por la aplicación de una disposición posterior que
restringió el derecho a la movilidad en la forma que se ha señalado, respuesta
que no puede ser sino afirmativa ante el evidente desfase que resulta de la
realidad económica ponderada y de los alcances de la movilidad de los haberes
reconocidos, ya sea que se tomen en cuenta las mediciones provenientes del
índice del nivel general de las remuneraciones o el salario medio que surge de
la encuesta permanente realizada por la Secretaría de Seguridad Social, pues
ambas ponderan los ingresos de los trabajadores según ámbitos globales.
22. Que bajo tal comprensión es indudable que el
art. 10 de la ley 24.463 es coherente con las disposiciones establecidas con
anterioridad por la ley 24.241 y con la derogación de su art. 160 para el
futuro, lo que permite concluir que por el lapso en que se encuentra pendiente
de resolución la movilidad de los haberes en esta causa, la pauta prevista por
el art. 53 de la ley 18.037 mantiene su exigencia pues, como se ha visto, no
sólo fue reafirmada por la ley de creación del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones, sino que al tiempo de dictar este pronunciamiento se
aprecia como una razonable reglamentación del derecho cuestionado, criterio que
ya había sustentado esta Corte en los primeros tiempos de su vigencia (Fallos:
237:142; 300:194) y que se ve corroborado frente al conocimiento de los índices
resultantes de la encuesta a que hace referencia dicha norma (véase res. M. T.
S. S. 249/91 y publicación en “Previsión Social, Revista del Sistema Unico de
la Seguridad Social”, Nosos 8 y 9).
23. Que una consideración final sobre el tema
justifica señalar que no podría admitirse que el referido art. 7º haya podido
legitimar “a posteriori” el incumplimiento de las normas en materia de
movilidad de haberes por parte de la autoridad respectiva, pues al estar en
juego derechos que se han ido gestando y adquiriendo con anterioridad en
función de la ley reglamentaria del derecho constitucional, no podrían ser
abrogados de manera confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada por una
disposición ulterior, ya que en tal caso el precepto entraría en colisión con
enunciados de mayor jerarquía y permitiría al juzgador dejarlo de aplicar a fin
de asegurar la primacía de la Ley Fundamental (Fallos: 307:2376; 308:857).
24. Que desbrozados los escollos que podían
incidir en la solución del caso, deben tratarse los agravios que motivaron el
remedio federal con fundamento en la ley 23.928.
A ese fin resulta conducente señalar que la
movilidad es un concepto que trasciende las simples mediciones de los factores
económicos y no se limita a la noción de reajuste por inflación, como parece
sugerirlo la recurrente cuando niega razonabilidad a la solución que mantiene
criterios utilizados para épocas caracterizadas por el envilecimiento de la
moneda, al punto de que reputa derogado el art. 53 y sostiene que la solución
contraria desconocería el carácter sustitutivo de las prestaciones porque los
incrementos salariales han correspondido a aumentos por productividad no
trasladables al sector pasivo.
25. Que por referirse el art. 53 a la
reglamentación del derecho reconocido por el art. 14 bis de la Constitución
Nacional, resulta necesario señalar que la ley 23.928 no ha tenido en vista
suprimir dicha reglamentación ni establecer pauta alguna sobre el tema, pues de
su contenido y espíritu no surge motivación válida que permita sostener una
afirmación opuesta, y más allá de que pueda configurar un claro intento por
alcanzar la estabilidad monetaria y combatir las causas que provocaban la
inflación, de ello no se sigue que haya buscado privar a la clase pasiva de una
garantía constitucional indiscutible que se concreta en una cierta relación que
debe existir entre las remuneraciones de los activos y pasivos y en el respeto
de los derechos adquiridos.
26. Que para interpretar la falta de toda
referencia sobre este tema en la ley 23.928, resulta oportuno tener en cuenta
los antecedentes del debate parlamentario que precedió a su sanción, pues de
las expresiones de los legisladores de ambas cámaras del Congreso se advierte
que el conjunto de disposiciones contenido en el título II del proyecto
–finalmente sancionado– se hallaba dirigido, fundamentalmente, a “quebrar” la
llamada inflación inercial provocada por la práctica de trasladar
automáticamente los incrementos de los precios al resto de las variables
económicas y que el criterio adoptado para prohibir, desde el 1º de abril de
1991, todos los mecanismos de ajuste por depreciación monetaria, de ningún modo
podía importar un “congelamiento” de sueldos y jubilaciones.
27. Que, en efecto, al informar sobre los
alcances de la propuesta formulada por el Poder Ejecutivo, el senador Romero
señaló a los miembros de la Cámara Alta que la “desindexación” de precios, cuotas
o alquileres no comprendía a los salarios. Con particular referencia a la
derogación de normas sobre “indexación” previstas en el art. 10 del proyecto,
el miembro informante aclaró que dicha derogación no implicaba que se estuviera
pensando en un “congelamiento” de las remuneraciones laborales. “El incremento
salarial –agregó– se puede producir tantas veces como las partes lo convengan,
pero no por vía de la indexación, sino mediante acuerdos, los que tienen
relación con el incremento de la productividad, con el aumento de la actividad
económica…”
28. Que el legislador informante, al responder a
inquietudes y dudas que planteaba otro senador referentes a los efectos que
produciría la sanción de la ley en el valor real de los sueldos y las
jubilaciones, insistió en precisar que “el texto legal en ningún momento habla
de congelamiento de las jubilaciones y los salarios…” y destacó que no
resultaba conveniente “dar la sensación de que la desindexación de la economía
significaba un congelamiento de los salarios ni algo parecido…”, ya que nada
impedía que se aumentaran las remuneraciones “por una mayor productividad,
incremento de demanda o mayor ocupación”.
29. Que tales conceptos configuran una pauta
trascendente al tiempo de fijar el alcance de la ley 23.928, ya que ponen en
evidencia que el tema no fue ajeno a la preocupación de los legisladores y que
el silencio de la ley respecto de los haberes jubilatorios, ha sido
interpretado por el órgano político que la sancionó como una exclusión que
dejaba, tanto a los trabajadores como a los beneficiarios del sistema
previsional, a salvo de un congelamiento en sus ingresos a partir de la entrada
en vigencia de la ley de convertibilidad.
30. Que, además, si los salarios no estuvieron
congelados y su evolución siguió siendo medida por diversos índices –índice
general de remuneraciones, índice del salario medio normal y permanente, índice
de peón industrial, hoy llamado salario básico de convenio– no puede admitirse
la pretensión de legitimar ese congelamiento en los haberes previsionales, pues
la naturaleza sustitutiva de las prestaciones jubilatorias propias de regímenes
contributivos, impone al Estado el deber de resguardar un equilibrio razonable
de los ingresos de pasividad con los salarios de actividad (art. 14 bis,
Constitución Nacional; véanse consids. 13 y 15 de este fallo).
31. Que por ser ello así debe reconocerse que la
movilidad de los haberes previsionales prevista por el art. 53 de la ley
18.037, mediante la utilización de un índice oficial que mide las variaciones
salariales producidas efectivamente desde el 1º de abril de 1991, no constituye
una forma de “indexación” por desvalorización monetaria prohibida por la ley
23.928, supuesto que sólo podría haberse configurado si la pauta de movilidad
hubiese estado vinculada con un índice de precios que, con independencia de la
realidad de los salarios, llevara a un reajuste de haberes de manera
automática.
32. Que esa diferenciación de sustancia aparece
clara en el campo del derecho previsional, desde que la cláusula constitucional
del art. 14 bis impone, como un deber ineludible del Estado, el otorgamiento de
jubilaciones y pensiones móviles, norma que al haber sido reglamentada por el
art. 53 de la ley 18.037 determinaba que el contenido económico de la prestación
dependiera de una variable que se correlacionaba con las remuneraciones de
actividad. A su vez, esa variable constituía la base sobre la que se fijaba el
porcentaje de aportes y contribuciones exigido para financiar el sistema de
seguridad social.
33. Que, en cambio, el reajuste por “indexación”
monetaria de los créditos de la seguridad social tenía su propia regulación
jurídica en la materia, mediante las leyes 21.864 y 23.659, destinada a
mantener el valor de la obligación dineraria frente a los efectos de la
inflación. Estas últimas leyes han quedado alcanzadas por los arts. 7º y 10 de
la ley de convertibilidad, lo que no ha impedido, sin embargo, que en la
reglamentación de la ley 23.928 el Poder Ejecutivo Nacional interpretara los
efectos que producía dicho régimen con respecto a los créditos incluidos en el
art. 7º de la ley 21.864, modificada por el art. 34 de la ley 23.659,
exclusivamente (conf. dec. 589/91).
34. Que en oportunidad de dictar el decreto
529/91, reglamentario de la ley 23.928, el Poder Ejecutivo hizo mérito de “la
derogación e inaplicabilidad de cualquier procedimiento indexatorio establecido
para el futuro en los arts. 7º y 10 de la ley”, y estimó que resultaba “útil
también realizar algunas aclaraciones” respecto de su alcance, a cuyo efecto en
el art. 4º dispuso que no estaban comprendidas en el art. 9º de la ley “las
obligaciones dinerarias, derivadas de las relaciones laborales, alimentarias o
previsionales”. Y precisó, en el art. 5º, que “aquellas obligaciones dinerarias
que se ajusten por la evolución de un solo producto o correspondan a la cuota
parte del precio de un solo producto, tienen los efectos de una permuta y no se
encuentran alcanzados por los artículos 7º, 9º y 10 de la ley”, proposiciones
éstas que, examinadas a la luz de lo expresado precedentemente, sirven para
poner de manifiesto –aun cuando ese decreto fue derogado parcialmente por el
959/91– la improcedencia de pretender una generalización indebida de las normas
de la ley 23.928 que vedan el cómputo de la actualización monetaria.
35. Que, por otra parte, en el mensaje de
elevación de la ley 24.241 al Congreso, el Poder Ejecutivo afirmaba que, entre
los objetivos perseguidos al presentar la propuesta, se hallaba el de dar
solución al problema del endeudamiento previsional del Estado generado a partir
del 1º de abril de 1991; pues admitía que el incumplimiento de la fórmula de
movilidad del haber fijada legalmente “de acuerdo a la evolución del nivel
general de las remuneraciones”, no había concluido en aquella fecha y que las
retribuciones liquidadas después continuaban siendo inferiores a las previstas
por el régimen de ajuste vigente (véanse especialmente capítulos II, VII,
puntos a y b, y VIII de dicho mensaje).
36. Que si con posterioridad al año de entrada en
vigencia de la ley 23.928 el Poder Ejecutivo propició una transformación
sustancial del sistema jubilatorio nacional y un conjunto de cambios en su
régimen de financiamiento que se hallaba dirigido de modo explícito a lograr
–entre otros objetivos– el cumplimiento cabal de las disposiciones que regían a
esa fecha respecto de la determinación de haberes y movilidades, carece de
sustento considerar que la ley 23.928 haya podido derogar implícitamente la
pauta de movilidad del art. 53 de la ley 18.037.
37. Que en el referido mensaje se dijo
expresamente que “el hecho de que el sistema previsional se vea imposibilitado
de cumplir con el pago de haberes en los términos que fija la ley no limita el
derecho de los beneficiarios a percibir los montos que surgen de la misma…”;
“el reconocimiento de este derecho de todo pasivo a percibir lo que indica la
ley se materializó en la consolidación de deudas previsionales…”; “Pero esa
consolidación apenas alcanzó a la deuda generada en el pasado, continuando el
proceso de generación de nueva deuda a partir de abril de 1991, en la medida en
que el sistema previsional continúa retribuyendo a los beneficiarios en montos
inferiores a los que fija la ley”.
38. Que, sobre tales bases, el anteproyecto de
lo que luego sería la ley 24.241, presentado por el Poder Ejecutivo, preveía
disposiciones especiales respecto de la situación de los jubilados y
pensionados de la ley 18.037 que no estaban percibiendo sus haberes de acuerdo
al “sistema actual” –esto es, el previsto en el art. 53 de dicha ley– que
“contempla un mecanismo de ajuste o movilidad de acuerdo a la evolución del
nivel general de las remuneraciones”. Estas expresiones son suficientemente
demostrativas de un reconocimiento del Poder Ejecutivo nacional –compartido, a
su turno por el Congreso de la Nación al sancionar la ley 24.241– acerca del
mantenimiento de la vigencia del art. 53 después de haberse dictado la ley
23.928.
39. Que, como consecuencia de lo expresado, no
pueden quedar dudas acerca de que el régimen establecido por el art. 53 de la
ley 18.037 no fue derogado por la ley 23.928, máxime cuando a las razones
apuntadas se suman otras de no menor significación fundadas en la ley 24.241 y
su proyección en el sistema jubilatorio anterior a su vigencia. Esta ley
estableció un procedimiento de movilidad de los haberes previsionales en el que
también se computaban las variaciones salariales de los trabajadores en
actividad mediante una ponderación porcentual que, unida a la del número de
afiliados aportantes al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, debía
reflejarse en la elaboración de un indicador de carácter general y periódico
(AMPO) a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En suma, el texto
de los arts. 32 y 160 de la ley 24.241 evidencia que la pauta de movilidad
prevista en la ley 18.037 no fue derogada ni expresa ni implícitamente por la
ley de convertibilidad.
40. Que aun cuando se admitiera por vía de
hipótesis la existencia de alguna duda sobre si la ley 23.928 habría derogado
la movilidad de los haberes reglamentada por el citado art. 53, correspondería
resolver la cuestión negativamente por aplicación del principio “in dubio pro
justitia socialis” –al cual la Corte le ha reconocido rango constitucional
(Fallos: 289:430)– pues así lo exigen la naturaleza del tema y los criterios
que llevan a evaluar las consecuencias empíricas como pauta necesaria en la
interpretación de las normas, ya que de lo contrario debería crearse un remedio
sustitutivo de la ley, para cumplir con el art. 14 bis de la Constitución
Nacional, mediante soluciones pretorianas que podrían importar una indebida
sustitución de funciones del Congreso por parte del tribunal, con mengua del
principio republicano de la separación de poderes.
41. Que la comprensión integral del problema no
permite soluciones alternativas, pues si el Poder Ejecutivo admitió la
subsistencia del régimen de movilidad de la ley 18.037 y el Congreso de la
Nación confirmó ese criterio en disposiciones expresas de la ley 24.241, no
resulta legítimo que la ANSeS –repartición pública que depende del Poder
Ejecutivo nacional– pretenda desconocer por completo una garantía
constitucional que tiende a amparar derechos humanos en una etapa de la vida en
que la protección resulta más necesaria, y esta Corte no debería ignorar lo
actuado por los otros poderes del Estado con la consecuencia de desatender las
pautas que se han enunciado como básicas en esta materia.
42. Que otra consideración sobre este tema se
justifica a raíz de la resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
127 del 27 de enero de 1994 que dispone actualizar –para la determinación del
haber inicial de los jubilados a que se refiere el art. 49, inc. 1º, de la ley
18.037– los ingresos con posterioridad al 1º de abril de 1991, según el índice
general de las remuneraciones; pues si para establecer el punto de partida de
las prestaciones previsionales la autoridad de aplicación ha mantenido la
actualización de los valores en función del índice establecido por la ley
18.037, resulta un sinsentido pretender negar la aplicación de esa misma pauta
cuando se trata de los reajustes por movilidad de las prestaciones otorgadas,
ya que en definitiva en ambos supuestos está presente el carácter sustitutivo
del salario, en función de una interpretación que pondera en debida forma la
realidad económica.
43. Que a igual solución debería llegar esta
Corte aún en el hipotético caso de que se admitiera la tesis de la ANSeS en el
sentido de que la ley 23.928 derogó el art. 53 de la ley 18.037, dado que al
haber dejado sin efecto la norma reglamentaria del derecho constitucional a la
movilidad sin establecer una regulación sustitutiva, la situación resulta
equivalente al supuesto en que se modifica un régimen jubilatorio por otro que
es declarado inconstitucional, caso en que este tribunal ha considerado
razonable aplicar aquél en cuyo amparo se obtuvo el beneficio (Fallos: 294:140;
305:2129 y 307:858); solución apropiada en el caso porque el sistema
pretendidamente derogado según la posición de la ANSeS fue reputado legítimo en
reiteradas oportunidades por la Corte (Fallos: 295:694 y 304:470).
44. Que, por lo expuesto, es claro que el art.
53 de la ley 18.037 no fue derogado por la ley de convertibilidad. En
consecuencia, resuelta por el a quo con carácter de cosa juzgada la
redeterminación del haber inicial y dispuestos los reajustes de dicho haber
hasta el 31 de marzo de 1991, corresponde volver –frente a una situación de
estabilidad en el valor de la moneda– al sistema adoptado por la ley 18.037
como modo de dar solución al tema de la movilidad de las prestaciones
jubilatorias. El cambio en las condiciones fácticas y la publicación oficial de
las variaciones del nivel general de las remuneraciones registradas por la
Secretaría de Seguridad Social –art. 53, ley 18.037– permiten que las
disposiciones respectivas puedan aplicarse al período anterior a la vigencia de
la ley 24.463 sin mengua del derecho reconocido en la norma constitucional.
45. Que ello impone efectuar algunas precisiones
acerca del régimen instituido por la ley 18.037 (B. O. 20/1/69), pues aun
cuando desde sus orígenes esa norma reconoció expresamente el derecho a la
movilidad según las variaciones producidas en el nivel general de las
remuneraciones, la aplicación efectiva de esta pauta dependía de su instrumentación
mediante el dictado de un coeficiente anual que debía fijar el Poder Ejecutivo
sobre el último haber jubilatorio (art. 51, ley citada).
46. Que el sistema de determinación del haber
inicial allí previsto, pretendía “otorgar al trabajador algo más que una simple
pensión a la vejez relacionando el haber de jubilación o pensión con las
remuneraciones percibidas durante un determinado período de su vida activa” y
garantizar el mantenimiento de un nivel “acorde con el que disfrutaba durante
los últimos años de la relación laboral”; y con particular referencia a la
movilidad por coeficientes anuales –según las variaciones del nivel general de
las remuneraciones– buscaba “asegurar al sector pasivo un incremento de haberes
similar al obtenido por los trabajadores en actividad” (conf. mensaje de
elevación del proyecto al Poder Ejecutivo).
47. Que dicho sistema de coeficientes anuales
para practicar la movilidad fue abandonado al sancionarse la ley 21.118, que
estableció que aquélla debía efectuarse “dentro de los 30 días de modificadas
las remuneraciones de los activos y en la misma proporción”, norma ésta que fue
mantenida al dictarse la ley 21.327. Finalmente, la ley 21.451 dispuso que
“dentro de los 60 días de producida una variación mínima del 10 % en dicho
nivel general –de las retribuciones– o de establecido un incremento general de
las remuneraciones cualquiera fuere su porcentaje, la Secretaría de Estado de
Seguridad Social dispondrá el reajuste de los haberes de las prestaciones en un
porcentaje equivalente a esa variación” (art. 53, ley 18.037 –t. o. 1976–).
48. Que por dec. 101/85 el Poder Ejecutivo
nacional delegó en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la facultad de
incrementar los haberes de las prestaciones jubilatorias y de pensión a cargo
de las cajas nacionales de previsión, con las exclusiones que correspondieren y
la fijación de los montos mínimos y máximos del beneficio, así como del índice
de corrección para determinarlo (art. 2º, inc. g), puntos 3º a 6º).
49. Que de la reseña formulada se advierte, por
un lado, que la ley 18.037 mantuvo durante su vigencia el método de
coeficientes anuales para la determinación del haber inicial, complementado con
un “índice de corrección” destinado a cubrir ciertas distorsiones que había
puesto de manifiesto la aplicación de aquel sistema (conf. ley 21.451 y nota
del proyecto respectivo); por otro, a partir de la modificación dispuesta por
la ley 21.118, para fijar la movilidad se prescindió de la pauta del
coeficiente anual que debía dictar el Poder Ejecutivo y con posterioridad, para
resguardar ese derecho en forma “permanente” de acuerdo a las variaciones del
nivel general de las remuneraciones, la ley 21.451 ordenó la realización de una
“encuesta” a cargo de la Secretaría de Estado de Seguridad Social, pero el
reajuste respectivo quedó supeditado nuevamente al dictado de normas por parte
de dicha secretaría.
50. Que tales disposiciones debían reflejar un
incremento del haber de las prestaciones en un porcentaje “equivalente” a las
modificaciones producidas en el nivel general de las remuneraciones, según los
resultados arrojados por la encuesta mencionada que tenía por finalidad
“ponderar las variaciones producidas en cada una de las actividades
significativas en relación al número de afiliados comprendidos en ellas” (art.
53, ley 18.037 –t. o. 1976–).
51. Que, bajo ese régimen normativo, el
incumplimiento de la autoridad de aplicación en dictar las disposiciones de
reajuste que debían reflejar dichas variaciones del nivel general de las
remuneraciones –ya sea por insuficiencia de los aumentos otorgados o por el
reconocimiento tardío de ellos– y la falta de publicación de los resultados
obtenidos en la encuesta que le imponía el art. 53, fueron las causas que
llevaron tanto a la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo como a la Cámara
Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, a declarar la
inconstitucionalidad del art. 53 y a sustituir el módulo de reajuste por otros
indicadores de la economía (índice de salarios del peón industrial de la Capital
Federal, índice de precios al consumidor e índice mixto que combinaba las
variaciones de los anteriores).
52. Que no cabe identificar el mecanismo de
movilidad del art. 53 –que requería el dictado de resoluciones dentro del
ámbito del Ministerio de Trabajo para trasladar las variaciones del nivel
general de las remuneraciones al haber de pasividad– con el índice mismo que
registraba esas variaciones pues, aun cuando legalmente aquellas disposiciones
debían arrojar incrementos de la prestación equivalentes a esas oscilaciones,
en la práctica ello no fue así y la movilidad del art. 53 quedó postergada o
desvirtuada por la discrecionalidad con que la autoridad correspondiente
estableció los aumentos fuera de los cauces legales.
53. Que esta conclusión debe ser tenida en
cuenta para evaluar el período transcurrido desde la fecha de la entrada en
vigor de la ley de convertibilidad, dado que fuera de las resoluciones que
fijaron la variación del AMPO –reglado por la ley 24.241– a partir del mes de
abril de 1994 (res. S. S. S. 26/94), la autoridad de aplicación no dispuso
ningún incremento de haberes correspondiente a aquel lapso y se limitó a
reajustar los coeficientes e índices de corrección dictados por períodos
anteriores, tal como resulta de la res. 28/92 de la Secretaría de Seguridad
Social que fijó un aumento en concepto de rectificación de los valores
establecidos por el período anterior al 31 de marzo de 1991.
54. Que el mecanismo instituido por la ley
18.037 –t. o. 1976– no garantizaba la movilidad en términos de una relación
directa de proporcionalidad con el haber de actividad percibido por cada
beneficiario (Fallos: 312:1153), pero sus disposiciones son indubitables
respecto a que el monto determinado previamente sobre el promedio de los
salarios devengados, debía ser incrementado de modo “equivalente” a las
variaciones de las remuneraciones registradas en las actividades más
significativas, según los resultados arrojados por una evaluación que de ellas
debía realizar la propia autoridad de aplicación.
55. Que la vuelta al sistema del art. 53 no
puede ser pensada sino en función del exacto cumplimiento de la ley y no de lo
actuado por la autoridad respectiva, pues de lo contrario se convalidaría –de
hecho– un congelamiento absoluto del haber por más de 3 años y se llegaría a
convalidar también la solución que establece el art. 7º, inc. 1º, apart. b), de
la ley 24.463, en cuanto restringe el derecho constitucional a los ajustes
aprobados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fórmula que no es más
que una expresión retórica que prueba el incumplimiento de las exigencias
legales para fijar la movilidad. De los cuadros comparativos que el tribunal
ordenó confeccionar al organismo previsional, en los que no se consigna
modificación alguna del haber resultante de aplicar los ajustes que
corresponderían según el art. 53 desde el 31 de marzo de 1991, surge acreditado
el defecto en el cumplimiento de dicha norma y las consecuencias sobre los
haberes de jubilación.
56. Que frente a ello y habida cuenta de los
incrementos registrados tanto en el índice del nivel general de remuneraciones
a que se refiere el art. 53, como en el del salario medio normal y permanente,
elaborados ambos según los resultados de la encuesta que tiene a su cargo la
Secretaría de Seguridad Social, carecen de sustento los agravios basados en que
los ajustes dispuestos después del 31 de marzo de 1991 –sólo aplicables para el
período anterior a esa fecha– habrían satisfecho la previsión del art. 14 bis
de la Constitución Nacional, pues más allá de la inconveniencia de adoptar
soluciones pretorianas para superar el incumplimiento del dictado de las
resoluciones previstas por aquella norma, que el tribunal estima que deben ser
desterradas para lo sucesivo en el ámbito de las relaciones patrimoniales,
resulta de toda necesidad que la evaluación del caso se haga a la luz de las
reglas legales pertinentes.
57. Que, empero, no puede dejar de advertirse
que la aplicación de los incrementos resultantes de la pauta dispuesta por el
art. 53, importaría un mayor perjuicio para el organismo previsional en
relación con lo dispuesto por la cámara, pues las variaciones de aquel índice
registradas desde el mes de marzo de 1991 hasta marzo de 1993, superan
ampliamente a las producidas en el índice de salarios básicos de la industria y
la construcción para el mismo lapso, conclusión que se mantiene si se tomaran
en cuenta los resultados de la encuesta sobre la totalidad del período
comprendido hasta la vigencia de la ley de solidaridad.
58. Que, en consecuencia, corresponde atenerse a
lo resuelto en el fallo de la cámara con el alcance que surge de los
considerandos de esta sentencia, no porque resulte ajustado a derecho emplear
una pauta de movilidad de haberes con criterio pretoriano, sino porque la
aplicación de la solución legal con prescindencia de las circunstancias
procesales de esta causa, particularmente del consentimiento del fallo por el
beneficiario de la jubilación, llevaría a una “reformatio in pejus” contraria a
la garantía de la defensa en juicio y produciría un serio menoscabo de orden
patrimonial para la apelante (arts. 18 y 17, Constitución Nacional; Fallos:
258:220; 268:323; causa A.332.XXVIII, “Aquinos, Serafina c. Terranova, Daniel”,
del 19 de octubre de 1995).
59. Que, sin perjuicio de lo expresado, esta
Corte reitera el criterio establecido acerca de que los haberes previsionales
reajustados nunca pueden exceder los porcentajes establecidos en las leyes de
fondo (conf. causas L.85.XXI, “Llanos, Carmen s/ jubilación”; V.30.XXII, “Villanustre,
Raúl Félix s/ jubilación” y M.373.XXI, “Melo, Damián Nicolás s/ jubilación”,
falladas con fecha 3 de marzo de 1992, 17 de diciembre de 1991 y 25 de febrero
de 1992, respectivamente), límite que para el caso impide todo reconocimiento
de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el
art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de actividad.
60. Que, además, frente a los ajustes dispuestos
de oficio por la Secretaría de Seguridad Social mediante las resoluciones
aludidas en este fallo, cabe dejar establecido que de haber resultado
efectivamente liquidados en el caso, tales ajustes deberán ser deducidos de las
sumas que corresponda pagar según sentencia a fin de evitar una eventual
superposición de créditos.
61. Que el tribunal no puede prescindir de toda
consideración del tema que plantea la recurrente acerca de que la solución del
fallo podría producir el colapso del sistema y una grave crisis económica de
las finanzas estatales, ya que al estar en juego garantías constitucionales
debidamente reconocidas y reguladas por el legislador, las consecuencias
patrimoniales que se deriven de su reconocimiento deben, pues, presumirse
razonablemente sopesadas por la autoridad que mantuvo en vigor las
disposiciones legales respectivas, de modo que no es afectando derechos
individuales de contenido alimentario en donde ha de encontrarse la solución al
problema planteado, sino arbitrando medidas que contemplen en forma equilibrada
los intereses controvertidos.
62. Que no cabe alegar tampoco que los aumentos
salariales no hayan respondido a una política de alcance general sino a la
productividad particular de las empresas y que la solución del a quo llevaría
al desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las prestaciones, toda vez
que la encuesta prevista y el índice general de remuneraciones que debe
elaborarse a partir de ella, aventan todo riesgo de computar para la
generalidad las alteraciones de los salarios correspondientes sólo a una rama
de la actividad laboral. De ahí que tal criterio resulta conforme con la
finalidad de la ley y refleja de manera razonable el carácter sustitutivo del
haber previsional, más allá de que –en principio– satisface el objetivo de
mantener a la clase pasiva en un nivel de vida acorde con el que había tenido
en los últimos años de la relación laboral.
63. Que no resulta ocioso señalar que la
encuesta de salarios prevista por el art. 53 consiste en un “relevamiento”
mensual efectuado por inspectores de la Secretaría de Seguridad Social sobre
los libros de sueldos y jornales y de fuentes oficiales de una amplia gama de
trabajadores del sector privado, público y rural, cuyo objeto es lograr
información relativa a las remuneraciones bajo relación de dependencia en
dichos sectores. La muestra incluye los principales centros del país pero no
está realizada por distribución geográfica sino por actividad y abarca un vasto
universo de trabajadores, de todo lo cual se obtiene el promedio general de las
variaciones registradas en cada período. De ahí que no resulta admisible la
argumentación que sustenta el agravio de la parte en este aspecto.
64. Que no se aprecia tampoco contradicción
alguna derivada de la aplicación de la ley en el pronunciamiento, pues la
actualización de las sumas devengadas en concepto de retroactividad ha sido
bien resuelta al disponer el reajuste hasta el 1º de abril de 1991, solución
que resulta inequívoca de la ley 23.928; empero, la determinación de los
haberes posteriores devengados durante la vigencia de la ley 18.037, no ha sido
dispuesta en función de la inflación sino de la pauta de movilidad garantizada
por la Constitución Nacional, por lo que no se verifica el presupuesto invocado
como causal de arbitrariedad (véanse consids. 31 a 33).
65. Que con referencia a la declaración de
inconstitucionalidad de los topes que fija el art. 55 de la ley 18.037, cabe
señalar que –desde antiguo– esta Corte ha reconocido la legitimidad de dichos
topes, pero ha dejado a salvo el derecho del beneficiario de la jubilación cuando
su resultado llevara aparejada consigo la confiscatoriedad de los haberes
(Fallos: 295:441; 305:2108; 307:1729, 1985; 308:915; 310:1955; 311:1474;
312:194); criterio éste que resulta también de aplicación en la actualidad.
66. Que en lo atinente al régimen de movilidad
de los haberes previsionales posteriores a la vigencia de la ley 24.463 que,
según el inc. 2º del art. 7º, será el que determine la ley de presupuesto, no
corresponde emitir pronunciamiento alguno toda vez que la parte no ha señalado
el perjuicio que su aplicación le ocasiona. La declaración de
inconstitucionalidad no puede tener simplemente carácter consultivo, sino que
el interesado debe sostener y demostrar que esa contradicción con la
Constitución Nacional le ocasiona un gravamen en el caso concreto, lo que no
ocurre en autos.
67. Que en cuanto a los temas restantes a que se
refieren las partes en sus presentaciones de fs. 85/86, 87/91 y 94/94 vta., no
corresponde por el momento pronunciamiento alguno pues no se refieren de manera
concreta a lo que debe ser objeto de resolución en el caso y tratan aspectos
ajenos a la materia del remedio federal.
Por ello, y oído el Procurador General: 1. Se
declara bien concedido el recurso extraordinario respecto de los agravios
vinculados con la pauta de movilidad establecida en la sentencia a partir del
1º de abril de 1991. 2. Se declara improcedente el remedio federal en relación
con la tasa de interés, por resultar innecesario un pronunciamiento sobre la
cuestión. 3. Se revoca la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 53 y
55 de la ley 18.037 y se resuelve que la vigencia del régimen de movilidad
dispuesto en la primera norma citada –según las variaciones del nivel general
de remuneraciones– no ha quedado derogada por la ley 23.928, ni por el art. 7º,
inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463, cuya inaplicabilidad se declara. 4. Se
mantiene el ajuste por movilidad fijado en la sentencia, con el alcance
procesal y dentro de los límites indicados por este fallo. En consecuencia, los
haberes previsionales resultantes no podrán exceder los porcentajes
establecidos en las leyes de fondo sobre las remuneraciones de actividad;
asimismo, en el caso de haberse liquidado reajustes de oficio por la Secretaría
de Seguridad Social durante el período posterior al 31 de marzo de 1991, tales
sumas deberán ser deducidas de los montos que corresponda pagar de acuerdo a lo
dispuesto por este tribunal, a fin de evitar una eventual superposición de
créditos. 5. Se desestiman los agravios relativos al régimen de movilidad previsto
por el art. 7º, inc. 2º de la ley 24.463 por no haber demostrado la parte
interesada el perjuicio concreto que le ocasiona su aplicación al caso. —
Augusto C. Belluscio. — Enrique S. Petracchi. — Gustavo A. Bossert.
Disidencia
del doctor Fayt.
Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara
Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social hizo lugar al reajuste de
haberes solicitado, a cuyo fin dispuso una nueva determinación del
correspondiente al comienzo del beneficio jubilatorio y fijó diferentes pautas
de movilidad según las variaciones de los índices del salario básico de
convenio de la industria y la construcción, siempre que el haber resultante de
aplicar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 irrogara al actor un perjuicio
superior al 10 % con respecto al método establecido en la sentencia. En ese
supuesto, debían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera
vigente ese régimen legal, cuyas normas –estimó el a quo– no fueron afectadas
con la sanción de la ley 23.928. Asimismo, estableció que a partir del 1º de
abril de 1991, debía devengarse, sobre el capital actualizado, la tasa de
interés activa aplicada por el Banco de la Nación Argentina para operaciones
corrientes de descuento de documentos comerciales.
2. Que contra esa decisión, la ANSeS dedujo la
apelación federal –que fue concedida– en la que sostiene que la sentencia
contradice normas jurídicas expresas, toda vez que a partir del dictado de la
ley de convertibilidad es irrazonable mantener criterios que corresponden a
épocas caracterizadas por el envilecimiento del signo monetario. Señala,
asimismo, que el fallo es autocontradictorio en cuanto aplica la ley 23.928
como límite para efectuar el reajuste de las sumas debidas en concepto de
retroactividades mal liquidadas y se niega a decidir según las mismas pautas
para determinar los haberes futuros, a pesar de que sus normas proscriben todas
las normas que establecen reajustes. Expresa que los aumentos salariales
operados no han respondido a una política de alcance general sino a la
productividad particular de las empresas, todo lo cual llevaría al
desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las prestaciones previsionales.
Por último, objeta la aplicación de la tasa de interés activa desde el 1º de
abril de 1991.
3. Que el recurso extraordinario es procedente,
toda vez que la cámara declaró la invalidez de los arts. 49, 53 y 55 de la ley
18.037 por considerarlos contrarios a la Constitución Nacional; por haberse
cuestionado la inteligencia de normas federales como son las leyes 23.928 y
24.463 y ser la decisión definitiva adversa a la interpretación sustentada por
la recurrente.
4. Que, liminarmente, debe dejarse establecido
que corresponde el tratamiento de los agravios sólo con relación al mecanismo
de movilidad establecido en la sentencia a partir del 1º de abril de 1991, pues
el período anterior a esa fecha no fue objeto de impugnación y existe a su
respecto cosa juzgada.
Por otro lado, a fs. 53/53 vta. la actora se
avino a la pretensión de la ANSeS referente a que se aplicara la tasa de
interés pasiva a partir de la vigencia de la ley 23.928, por lo que ha quedado
cancelada la competencia extraordinaria de esta Corte sobre el punto y la
cuestión ha devenido abstracta (causa S.478.XXIV, “Solazzi, Adriana Marina c.
Von Der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios”, sentencia del 9 de marzo de 1993).
5. Que, aunque resulte de toda evidencia, un
examen cabal del tema a decidir, ha de partir de un señalamiento enfático de la
absoluta y plena vigencia del art. 14 bis de la Constitución Nacional, según el
cual “el Estado otorgará beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter
de integral e irrenunciable”.
La ley 24.309 del año 1993 –de declaración de la
necesidad de reformar parcialmente la Constitución Nacional– estableció en su art.
6º: “Serán nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y
agregados que realice la Convención Constituyente apartándose de la competencia
establecida en los arts. 2º y 3º de la presente ley de declaración”. Y, en lo
que interesa específicamente al caso, preservó de toda alteración “a las
Declaraciones, Derechos y Garantías contenidos en el Capítulo Unico de la
Primera Parte de la Constitución Nacional” (art. 7º, ley 24.309).
Esto significa que el Congreso Nacional fijó dos
límites infranqueables a la actividad de la Convención, y es incontrovertible
que la última de las normas citadas ha sido regularmente cumplida, pues en su
primera parte la Constitución reformada ha conservado intactos los preceptos de
1853 con sus sucesivas reformas. En efecto, aquellos primeros treinta y cinco
artículos han permanecido incólumes en el actual texto constitucional, y entre
ellos se encuentra aquel que garantiza la movilidad de las jubilaciones y
pensiones. De ahí que de todo razonamiento que pretende resolver las cuestiones
planteadas con prescindencia del concepto de movilidad como una garantía que el
Estado en la Ley Fundamental se ha comprometido a otorgar, no resultaría sino
una conclusión estigmatizada de inconstitucionalidad y, por tanto, destinada al
fracaso.
De tal modo, es por imperio de la Constitución
Nacional, que en nuestro país el sistema previsional se articula sobre la base
de la protección estatal, la movilidad de las prestaciones y la tutela de los
derechos adquiridos.
Ante su desconocimiento, es deber ineludible del
Poder Judicial restablecer el pleno imperio de los principios orgánicos de la
República; particularmente si la transgresión emana de los poderes del Estado y
se arbitran en nombre del bien público, panaceas elaboradas al margen de las
instituciones (Fallos: 137:37).
Y ha de recalcarse que ello no puede ser de otro
modo, ya que el sistema político adoptado y las garantías proclamadas en un
estatuto, cuando no tienen práctica efectividad y realización ciertas, lejos de
hacer la felicidad del pueblo, lo sumen en la desgracia y el oprobio (Fallos:
261:103, del voto del juez Boffi Boggero –La Ley, 119-262–).
6. Que lo hasta aquí expuesto es consecuencia
natural de que la Constitución es la Ley Suprema para el pueblo, para los gobernantes
y para los gobernados, así en la paz como en la guerra, y protege a toda clase
de hombres, en todo tiempo y en toda circunstancia. Al gobierno, por medio de
los tres poderes que lo integran, le está confiada su efectividad y vigencia “y
hacerla cumplir por todos aquellos a quienes obliga” (J. V. González, “Manual
de la Constitución Argentina”, p. 723, Ed. Angel Estrada S. A., Buenos Aires,
1951). El Congreso, por su lado, debe dictar las leyes y declaraciones que sean
“una consecuencia de la Constitución”: este es el límite que no puede ni debe
transgredir el Poder Legislativo para no producir abrasión de las garantías –de
suyo, inderogables– consagradas en la Constitución Nacional.
7. Que el tema a decidir, en directa conexión de
sentido con funciones asignadas por la Constitución Nacional al Estado Federal
en el art. 14 bis y a la garantía de la movilidad que esa norma consagra
respecto de las jubilaciones y pensiones, reviste suficiente gravedad
institucional para examinar circunstanciadamente el estado de la seguridad
social; los males endémicos que afectan la existencia misma del sistema
previsional, las modificaciones sufridas en las variables económicas generales,
la ley de convertibilidad del austral y la denominada “de solidaridad previsional”.
Todo ello, sin perder de vista que la misión de los tribunales de justicia es
asegurar el pleno imperio de la Constitución Nacional.
8. Que es pertinente evocar los antecedentes
históricos de la inserción en la Constitución Nacional del artículo 14 bis y su
discusión en la sesión del 24 de octubre de 1957 en el seno de la Convención
Nacional reformadora. En efecto; en el debate sobre la redacción gramatical y
conceptual de la cláusula relacionada con la seguridad social participaron
entre otros, Horacio Thedy, Américo Ghioldi, Enrique Corona Martínez, Anselmo
Marini, González Bergez, Giordano Echegoyen, Ricci, Ayarragaray, Tadioli,
Martella, Arigós, Allende, Sgrosso, Jaureguiberry, Belgrano Rawson, Mercado y
Ponferrada.
La voluntad de los convencionales era la de
establecer la “seguridad social integral irrenunciable mediante el seguro
social obligatorio” … “administrado por los interesados y por el Estado” (conf.
“Diario de Sesiones”, p. 1472). No se trataba de instituir una o más cajas de
jubilaciones o institutos de previsión, sino establecer la seguridad social en
su integridad, haciendo partícipes del seguro social a todos los habitantes del
país y otorgar a ese seguro el más amplio sentido, con comprensión de todos los
riesgos. El seguro social era el procedimiento práctico y eficaz para lograr
materializar el ideal de la seguridad social; debía abarcar tanto a
jubilaciones como pensiones y la protección integral de la familia, es decir la
compensación económica familiar, la vivienda y la salud. El convencional
Jaureguiberry, al insistir en que debía incluirse la “seguridad social integral
irrenunciable” y el “seguro social autónomo” aclaró que “la seguridad social
comprendía tanto la previsión como el seguro”. Expresó: “Adviertan los señores
convencionales, que en comisión hemos condensado muchas fórmulas para llegar a
una enunciación más simple. Hemos suprimido cláusulas como éstas: seguridad e
higiene en el trabajo; formación cultural y elevación profesional; protección
contra el desempleo; y otra muy importante: rehabilitación integral de los
incapacitados, porque entendemos que todas ellas están incluidas en la
seguridad social integral. Hemos suprimido también la “medicina preventiva del
trabajo”, y otros medios de previsión social como cajas de jubilaciones,
etcétera, no porque entendamos que no sean derechos sociales igualmente
susceptibles de protección sino porque creemos que están involucrados en la
fórmula general referida. Lo mismo podría decirse de la “protección a la
maternidad, a la infancia y a la menor edad”. Todas estas fórmulas de
protección están involucradas en el principio de “seguridad social integral”.
Con respecto al seguro social obligatorio, sólo quiero decir que aquí no se ha
captado el sentido del despacho informado por mi compañero de sector, doctor
Giordano Echegoyen. Parecería que estamos para organizar otra empresa de
seguros, otra actividad similar a la que prestan distintas entidades
particulares y oficiales. El seguro social no es solamente un beneficio
pecuniario, a cargo de una institución autónoma o autárquica, sino un medio de
protección de todas las actividades humanas” (conf. “Diario de Sesiones” cit.,
p. 1481).
Por lo demás, los convencionales tenían en claro
que el sistema previsional en ese entonces estaba en quiebra; que los recursos
de las cajas de jubilaciones habían sido dispuestos para fines distintos a los
de previsión y que esos fondos en menos de 10 años — entre 1947 y 1957– se
habían utilizado para enjugar el déficit estatal.
9. Que el funcionamiento del sistema requería un
flujo de recursos que permitiera cubrir las prestaciones a que tenía derecho
cada beneficiario. Ello exigía penetrar responsablemente en el tejido social,
asegurar una relación equilibrada entre la población activa y la población pasiva,
mantener un bajo nivel de desempleo, condenar enérgicamente la evasión de
aportes y el trabajo clandestino. Por último, era imprescindible no utilizar
los recursos destinados a la pasividad para conjugar la deuda pública.
El éxito del emprendimiento suponía el
compromiso ético entre la sociedad y el Estado y con la clara conciencia de que
se estaba gestando un pacto de solidaridad y un explícito enlace
intergeneracional.
10. Que el enervamiento y el colapso del sistema
prueba que no se dieron esas condiciones.
Una simple perspectiva temporal desde el trazado
de la cláusula constitucional hasta el presente, revela una actitud de
enfermiza contradicción social expresada en elusiones o fraudes al sistema,
paradójicamente tendientes a obtener del Estado benefactor un premio a la más
condenable irresponsabilidad.
De igual modo, deja al descubierto una
reprochable acción de los poderes públicos, en muchos casos cohonestando esa
patética crisis de solidaridad, y en otros intensificándola, mediante
imprevisiones inexplicables en el manejo de fondos destinados –nada más ni nada
menos– que a la cobertura de riesgos de subsistencia y ancianidad. Y más
censurable se presenta esa inconducta si se recuerda que, de suyo, sus
legítimos titulares son ciudadanos y habitantes que al concluir su vida laboral
supeditan su sustento –en principio absolutamente– a la efectiva percepción de
esas prestaciones. Esto último, sin duda, retroalimenta la tensión social
producto del profundo desencuentro apuntado, y del que derivó una crisis
estructural difícil de contrarrestar.
11. Que una simple evocación del pasado permite
sustentar el aserto precedente. Baste recordar que ante la impotencia de las
cajas nacionales para pagar los montos previstos en la ley 14.499, el Poder
Ejecutivo dictó el dec. 1001/61, que disponía el pago en cuotas de las
liquidaciones derivadas de la actualización monetaria de los haberes de
pasividad. Los juicios por pago inmediato de todo lo adeudado por las cajas,
alcanzaron grandes proporciones — 15.000 sólo en el caso de la Caja creada por
la ley 4349– con el consiguiente embargo de los bienes y recursos de las cajas
condenadas al pago de costas e intereses. Esto afectó –como lógica derivación–
el pago de las jubilaciones y pensiones “a las cuales por razones obvias
correspondería reconocer preferencia respecto del pago de las sumas adeudadas
en virtud de los reajustes previstos por la citada ley 14.499 y otras leyes
análogas”. En realidad, las cajas carecían de patrimonio realizable, sus
recursos provenían de los aportes de afiliados y empleadores, siendo de
cumplimiento imposible sus obligaciones. Ante esa situación de emergencia
previsional, se dictó la ley 16.931 que declaró absolutamente inembargables
frente a beneficiarios y terceros, los bienes y los recursos de las cajas
nacionales de previsión y la paralización hasta del trámite de los juicios
ordinarios y/o sumarios –en el estado en que se encontraren– promovidos contra
las cajas nacionales de previsión por cobro de sumas resultantes de los
reajustes móviles de prestaciones dispuestas por el régimen general de la ley
14.499 y otras especiales en vigencia que establecían sistemas análogos de
reajuste. Dispuso, además, la suspensión de nuevos juicios por reajustes, negó
preferencia de pago a las sentencias con relación a los restantes
beneficiarios, resolvió el levantamiento de los embargos dispuestos, la
paralización de las ejecuciones de sentencias y honorarios y el desconocimiento
de intereses a partir del 30 de agosto de 1966.
Como dato de una realidad mucho más reciente, y
sin pasar por alto las normas de restricción de la ley 23.568, cabe señalar que
la ley 23.982, de consolidación de la deuda pública, no fue suficiente para
paliar la quiebra económica de los sistemas de seguridad social. Fue necesario,
para el Congreso Nacional, acentuar la invocación de la emergencia y decidir
que la “fecha de corte” para la deuda estatal a jubilados y pensionados se
extendiera en 17 meses más que la fijada en origen –para el resto de los
créditos consolidados– el 1º de abril de 1991 (conf. ley 24.130).
Los términos del debate parlamentario que
precedió a la sanción de la última ley mencionada ilustra elocuentemente acerca
de la situación de emergencia previsional que persistía a ese momento, es decir
el mes de agosto de 1992. Según admitieron diputados de distintas bancadas
–citando un informe del secretario de seguridad social– se exigía a ese momento
una recaudación de entre $235.000.000 y $240.000.000 (“Diario de Sesiones de la
Cámara de Diputados de la Nación”, 19 y 20 de agosto de 1992, ps. 2066 y 2073).
Es emblemático lo afirmado por el diputado Lamberto en el sentido de que
durante el período comprendido entre el 1º de abril de 1991 y el 31 de agosto
de 1992, “se siguió devengando deuda, por lo que hay que emitir nuevos bonos
para poder cancelarla” (Diario de Sesiones citado).
12. Que, según lo expresado, esa situación de
crisis parece haberse instalado definitivamente en el sistema previsional
argentino. Los canales diseñados para su corrección, no resultan sino un
drenaje permanente que aquellos desfases endémicos invertebraron fatalmente al
sistema.
Sin embargo, no ha de prescindirse –jamás– de
aquellos enunciados principios según los cuales el tribunal rechazó
enfáticamente las disposiciones legales que establecían un congelamiento
absoluto de las prestaciones por un término incierto (Fallos: 293:551; 295:674;
297:146), y las que pudieran alterar, modificar o herir de un modo sustancial
su contenido económico.
13. Que es deber ineludible del Poder Judicial
resguardar la observancia de la Constitución Nacional, y, en lo que al caso
interesa, la garantía de la movilidad de las jubilaciones y pensiones. Esta
Corte no puede suplir las facultades que en esa materia son propias de la
competencia funcional del Congreso de la Nación, investido del poder de
reglamentar los derechos y garantías reconocidos por la Ley Fundamental con el
fin de hacer realidad el bienestar general. La autoridad legislativa del
Congreso en materia de seguridad social ha sido reconocida por esta Corte en
los precedentes de Fallos: 170:12; 173:5; 179:394; 269:416, sin perjuicio del
ejercicio “a posteriori”, por parte de este tribunal, “del control
jurisdiccional destinado a asegurar la fundamental razonabilidad de esos actos
y a impedir que, por medio de ellos, se frustren derechos cuya salvaguarda es
deber indeclinable del tribunal” (Fallos: 308:1848).
14. Que esta Corte considera que la jubilación
constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario
como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito
de la comunidad por dicho servicio (Fallos: 293:26; 294:83 entre muchos otros),
lo que privilegia como principio el de la necesaria proporcionalidad entre el
haber de pasividad y el de actividad (Fallos: 279:389; 300:84; 305:2126).
La movilidad de los haberes de las prestaciones
tiene la jerarquía de una garantía que el art. 14 bis de la Constitución
Nacional consagra, reconociendo una protección operativa a las jubilaciones y
pensiones, asegurando a los beneficiarios un nivel de vida similar, dentro de
una proporcionalidad justa y razonable, a las que les proporcionaban, a él y a
su núcleo familiar, las remuneraciones percibidas en la actividad. Se trata,
por consiguiente, de una técnica o mecanismo que garantiza la adecuada relación
del haber con el nivel de ingresos de los agentes en actividad.
De allí que deba cumplirse estrictamente con el
mandato constitucional, porque aun los más altos fines de saneamiento económico
y social, incluso los vinculados al loable empeño de combatir los que se
consideren males de una comunidad, no autorizan al quebrantamiento de la
Constitución, que no cede ante nada ni nadie.
15. Que sentado lo expuesto, corresponde
examinar el entramado de normas infraconstitucionales que rigen o pretenden
regir en la especie. Particularmente, la incidencia de las leyes 23.928 “de
convertibilidad” y 24.463, de “solidaridad previsional” sobre la materia.
La última ley nombrada, introduce modificaciones
sustanciales y modales a la 24.241, sancionada el 23 de septiembre de 1993, que
había instituido el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. En especial,
derogó el art. 160 de la ley 24.241, que establecía que la movilidad de los
haberes “de las prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes
anteriores a la presente, que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, continuará practicándose de
conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de entrada en vigor de
esta ley”.
En consecuencia, y dado que la Corte debe
atender a las circunstancias existentes al momento de dictar sus decisiones,
dispuso oír a las partes acerca de las incidencias de la nueva legislación –la
ley 24.463– que no pudo ser considerada por el a quo en la sentencia impugnada.
De tal modo, corresponde al tribunal declarar el derecho de las partes con
relación a los puntos en disputa, para lo cual han de tratarse las
impugnaciones del recurso extraordinario y las que se relacionen con la
aplicación de aquella ley, en tanto resulten conducentes para determinar la movilidad
aplicable a partir del 1º de abril de 1991.
16. Que ha de quedar nítidamente establecido que
la cuestión sustancial a decidir en el sub lite es la determinación del método
de movilidad de los haberes previsionales en el lapso que media entre el dictado
de la ley de convertibilidad, 23.928 y la denominada de solidaridad
previsional, 24.463, habida cuenta de que a partir de la vigencia de esta
última ley “todas las prestaciones de los sistemas públicos de previsión
tendrán la movilidad que determine la ley de presupuesto”, capítulo sobre el
que se volverá infra.
La tesis de la demandada, –según se señaló
precedentemente– intenta encontrar basamento en la ley 23.928, que habría
derogado el art. 53 de la ley 18.037 y toda forma de reajuste de los haberes de
pasividad. Asimismo, sostiene la aplicación retroactiva de la ley 24.463 (art.
7º, inc. 1º, apart. b), lo que significa –en síntesis y en concreto, según se
verá– un virtual congelamiento de los haberes por un período de 36 meses.
17. Que es necesario esclarecer –con toda
precisión– el alcance y validez de una confusa articulación legal que presenta
la ley 24.463. En efecto; por un lado su art. 10, tras establecer el carácter
federal y de orden público de todo el contenido legal, señala que “no se aplicará
retroactivamente respecto de haberes correspondientes a períodos anteriores a
su entrada en vigencia” (inc. 2º). Por el otro, su art. 7º prevé que “Las
prestaciones correspondientes a períodos comprendidos entre el 1º de abril de
1991 y la fecha de promulgación de la presente ley se ajustarán según las
disposiciones oportunamente aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nación y por organismos de su dependencia” (inc. 1º, apart. b).
Por lo demás, el dec. 525/95, reglamentario de este último artículo, sólo
preservó de tal método de movilidad a los haberes no percibidos, que hubieran
sido puestos a disposición de los beneficiarios antes de la sanción de la ley.
18. Que, en primer lugar, concurre en la especie
una evidente colisión legal dentro de un mismo ordenamiento, circunstancia de
especial gravedad si se considera que la delicadísima materia en examen regula
situaciones que –especialmente– no admiten una desacertada técnica legislativa
generadora de consecuente incertidumbre.
En segundo lugar, ha de señalarse que el
carácter abrogatorio del art. 11, inc. 1º de la ley 24.463 respecto del art.
160 de la ley 24.241 –que fulmina un sistema respetuoso, según se observó, de
los sistemas de movilidad previos a su dictado– sólo puede ser considerado a
partir del dictado de la ley 24.463, por el expreso contenido del art. 10, inc.
2º de la misma ley, que excluye de su aplicación a “los haberes
correspondientes a períodos anteriores a su entrada en vigencia”.
De tal modo, es del todo flagrante la
inconstitucionalidad del art. 7º, inc. 1º, ap. b) de la ley 24.463, ya que
además de avanzar en su regulación sobre períodos abarcados por una norma que
–indubitablemente, por lo establecido en su mismo articulado– regía en
plenitud, establece un dispositivo de movilidad sin contenido concreto, ya que
no ha sido regularmente cumplido mediante el oportuno dictado de disposiciones
por las autoridades correspondientes. En efecto, en el período comprendido
entre el 1º de abril de 1991 hasta la sanción de la ley 24.241, sólo se han
dispuesto ajustes por períodos anteriores a esa fecha (conf. res. S. U. S. S.
4/91; S. S. S. 28/92 y S. S. S. 37/92) y nada se ha previsto para los
posteriores. De ahí que los agravios sustentados en que los ajustes dispuestos
luego del 31 de marzo de 1991 habrían satisfecho la previsión del art. 14 bis
de la Constitución Nacional, por inconsistentes, deban ser rechazados de plano.
La tesis propuesta significaría en concreto un
virtual congelamiento de la prestación, lo que no se aviene con los mencionados
principios constitucionales vigentes en toda su extensión, puesto que durante
ese lapso las variables económicas registraron movimientos apreciables que no
se transmitieron a las jubilaciones y pensiones como lo ordena la Constitución
Nacional.
Lo expuesto configura –sin duda– la
desnaturalización del derecho que se pretende asegurar, pues tradujo en
concreto una pulverización del real significado de la garantía de la movilidad,
situación que impone a esta Corte el restablecimiento pleno de tal garantía. De
tal suerte, ha de establecerse que es el sistema de la ley 18.037 –el nivel
general de las remuneraciones– el que ha de regular la movilidad entre el 1º de
abril de 1991 y el dictado de la ley 24.241, pues es evidente la incoherencia
entre la realidad económica ponderada y los alcances de la movilidad de haberes
reconocidos por la autoridad de aplicación.
19. Que, como ha expresado esta Corte en la
causa V.262.XXIV, “Vega, Humberto Atilio c. Consorcio de Propietarios del
Edificio Loma Verde y otro s/ accidente-ley 9688″, sentencia del 16 de
diciembre de 1993, corresponde declarar la inconstitucionalidad de normas que
–aunque no ostensiblemente incorrectas en su inicio– devienen indefendibles
desde el punto de vista constitucional, pues “el principio de razonabilidad
exige que deba cuidarse especialmente que los preceptos legales mantengan
coherencia con las reglas constitucionales durante el lapso que dure su
vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta no resulte contradictoria
con lo establecido en la Constitución Nacional”.
Al respecto, ha de señalarse que a partir de la
sanción de la ley 24.241, sólo se ha reconocido un incremento de haberes
previsionales derivado de la variación del AMPO inferior al 4 % (conf. res. S.
S. S. 26/94). Ello, sumado a las directivas de los arts. 10, inc. 2º y 11, inc.
1º de la ley 24.463, impone concluir que la norma indubitablemente aplicable
para el período en que se encuentra pendiente de resolución la movilidad de los
haberes en esta causa es el art. 53 de la ley 18.037, reconocido en
numerosísimos precedentes de esta Corte como una razonable reglamentación de
los derechos en juego. Máxime si se tiene en cuenta que los coeficientes que
había dictado la Secretaría de Seguridad Social fueron rectificados
oficiosamente (res. 4/91 S. U. S. S. y 28/92 S. S. S. entre otras) y que en la
actualidad es absolutamente viable la aplicación de los índices resultantes de
la encuesta a que hace referencia el art. 53 de la ley 18.037 (res. 249/91 M. T.
S. S.).
Por consiguiente, si tales ajustes fueron
concretamente liquidados en el caso, deberán ser deducidos de las sumas que
corresponda pagar según la movilidad que establece el sistema de la ley 18.037,
con el objeto de evitar una eventual superposición de créditos. También se ha
de proscribir cualquier resultado que –con apartamiento notorio de la realidad
que se debe ponderar– consagre una prestación que supere el haber de actividad,
según se ha comprobado en los precedentes “Villanustre, Raúl Félix”; “Melo,
Damián Nicolás” y “Llanos, Carmen”, falladas el 17 de diciembre de 1991, el 25
de febrero de 1992 y el 3 de marzo de 1992, respectivamente.
El sistema de la ley 18.037 sólo puede ser
concebido mediante la aplicación concreta de los incrementos registrados en el
índice del nivel general de las remuneraciones a que se refiere el art. 53 de
la ley 18.037. En efecto, la inercia de la autoridad de aplicación resulta
patética si se observan los cuadros comparativos que el tribunal ordenó
confeccionar al organismo previsional, en los que no se consigna modificación
alguna del haber resultante de aplicar los ajustes que corresponderían de
aplicar el art. 53 a partir del 1º de abril de 1991. Por ello es que no habrá
de cumplirse esta decisión según lo actuado por la autoridad respectiva, sino
en función del estricto cumplimiento de la ley: el apuntado cambio de las
condiciones fácticas y la publicación oficial de las variaciones del nivel
general de las remuneraciones registradas por la Secretaría de Seguridad Social
–art. 53, ley 18.037– permite que las disposiciones respectivas puedan
aplicarse al período anterior a la vigencia de la ley 24.463 sin menoscabo del
derecho reconocido en la norma constitucional.
20. Que, sin embargo, ha de recordarse que la
modificación periódica del monto de las prestaciones previsionales según las
variaciones del nivel general de las remuneraciones de los agentes en
actividad, no reflejó históricamente las variaciones producidas. Los
coeficientes de actualización establecidos desde 1977, fueron estimados
inferiores a los índices del salario del peón industrial y al del costo de
vida, provocando la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 49 y 53 de
la ley 18.037 e incorporando como coeficiente de actualización e índice de
corrección el índice del salario del peón industrial o un índice combinado del
peón industrial y costo de vida.
A verdad material, la ley 18.037 disponía la
modificación del “quantum” de las prestaciones previsionales de acuerdo a las
variaciones producidas en las remuneraciones de los activos sin que para nada
se lo relacionara con el índice del costo de vida o el salario del peón
industrial. El mecanismo instituido por la ley no garantizaba la movilidad en
términos de una relación directa de proporcionalidad con el haber de actividad
de cada beneficiario.
Ya en la nota que acompañó el proyecto de la ley
18.037, se puso de resalto que a partir de la primera ley de jubilaciones para
el personal del Estado, en el año 1904, se sancionaron sucesivamente otras
hasta amparar a todos los trabajadores que se desempeñaban en relación de
dependencia, con disposiciones dispares o contradictorias, que dieron origen a
un verdadero caos legislativo, agravado por interpretaciones administrativas y
judiciales no siempre coincidentes. Salvo algunas excepciones, ninguna de tales
leyes logró asegurar una cobertura adecuada, tanto por la insuficiencia de los
haberes de las prestaciones –especialmente en determinados niveles, muy
castigados por una escala de reducciones entonces vigente– como por la
complejidad de los trámites para obtener los beneficios, por su falta de
adecuación a las reales necesidades y posibilidades del país. Se buscaba
“implantar un nuevo sistema de seguridad social y orientar sus regímenes
complementarios”. Según sus autores, el nuevo régimen contenía innovaciones de
trascendencia como la fijación de un porcentaje uniforme para determinar el
haber jubilatorio, bonificado en función de los años de servicio que excedan el
mínimo requerido; la supresión de las escalas de reducciones; la modificación
del sistema de movilidad de los haberes de las prestaciones en función de
coeficientes uniformes; la actualización de las remuneraciones que se tenían en
cuenta para establecer el monto de la prestación; la derogación de los
regímenes especiales o de privilegio. Se pretendía, así, “establecer para todos
los trabajadores en relación de dependencia un régimen común, equitativo y
razonable, en reemplazo de las numerosas normas acumuladas a través de muchos
años; y al mismo tiempo, se fijaban “las bases para que el país cuente con un
régimen jubilatorio perfectamente viable y dimensionado de acuerdo a sus
posibilidades, que pueda contribuir al bienestar de la población”.
El mecanismo del texto ordenado de 1976
–producto de sucesivas reformas– tampoco garantizaba la movilidad en términos
de una relación directa de proporcionalidad con el nivel de actividad percibido
por cada beneficiario, pero sus disposiciones son indubitables respecto a que
los haberes debían ser incrementados de modo equivalente a las variaciones de
las remuneraciones registradas en las actividades más significativas, según los
resultados arrojados por la evaluación que de ellas debía realizar la propia
autoridad de aplicación. Sin embargo, la inobservancia de tal obligación
estatal –ya sea por insuficiencia de los aumentos otorgados o por el
reconocimiento tardío de ellos– y la falta de publicación de los resultados
obtenidos en la encuesta que le imponía el art. 53, llevaron a declarar la
inconstitucionalidad de esa norma y a sustituir el módulo de reajuste por el
índice de corrección del salario del peón industrial o un índice combinado del
peón industrial y el costo de vida.
Las actuales circunstancias –ya apuntadas– no
justifican de modo alguno el mantenimiento de las soluciones pretorianas, y la
vuelta al sistema legal, constituye, sin lugar a dudas, la solución que mejor
se compadece con la movilidad en su sentido constitucional.
22. Que, asimismo, para resolver la cuestión
propuesta, ha de considerarse la incidencia de la ley de convertibilidad, que
repulsa expresamente la aplicación de mecanismos indexatorios desde su
vigencia. Al respecto, corresponde señalar que, según lo expresado, la
movilidad es un concepto que trasciende las simples mediciones de los factores
económicos.
La ley 23.928 no ha pretendido suprimir la
reglamentación establecida en el art. 53 de la ley 18.037, ni vedar a la clase
pasiva de una garantía constitucional incuestionable que se concreta en una
cierta relación que debe existir entre las remuneraciones de los activos y
pasivos y en el respeto de los derechos adquiridos. No puede confundirse el
carácter sustitutivo de las prestaciones previsionales con los mecanismos de
actualización monetaria, y menos aún sobre la base de tan forzada construcción
teórica, pretender la fulminación de una garantía constitucional plenamente
vigente, y, por todo lo hasta aquí expuesto, en esencia diversa a cualquier
concepto de indexación.
23. Que, sin embargo, no puede pasar inadvertido
que la aplicación de los aumentos derivados de la pauta dispuesta por el art.
53, importaría un mayor perjuicio para la ANSeS que el dispuesto por la cámara,
pues las variaciones de aquel índice registradas desde el mes de marzo de 1991
hasta marzo de 1993, superan ampliamente a las producidas en el índice de
salarios básicos de la industria y de la construcción para el mismo lapso,
conclusión que se mantiene si se toman en cuenta los resultados de la encuesta
sobre la totalidad del período comprendido hasta la vigencia de la ley de
solidaridad. En consecuencia, es del caso mantener lo decidido por la cámara
con el alcance de lo que surge de los considerandos de esta sentencia.
Esto no significa –de modo alguno– convalidar la
solución pretoriana: compete al legislador establecer el método para determinar
la movilidad y quién debe hacerlo.
Debe quedar perfectamente establecido que
resultando factible y justo el cumplimiento estricto de la ley, la búsqueda
discrecional de un criterio sustitutivo que refleje las variaciones del nivel
general de las remuneraciones, es una siembra a campo abierto, con fundamento
sólo aparente en el principio de razonabilidad. Sólo justifica en esta causa
mantener el criterio de la cámara, las circunstancias procesales del pleito,
particularmente el consentimiento del fallo por el beneficiario de la
jubilación, lo que llevaría a una “reformatio in pejus” lesiva de la garantía
de la defensa en juicio.
24. Que con relación a la inconstitucionalidad
de los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037, cabe señalar que la
fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido
convalidada por esta Corte desde su establecimiento por vía legal y
reglamentaria (art. 53, texto originario de la ley 18.037 y decreto
reglamentario 8525/68). Así el tribunal ponderó que la previsibilidad de las
erogaciones máximas constituye “valor inherente a la eficiencia del sistema
previsional instaurado”, circunstancia que “torna razonable entender incluida
la movilidad dentro de los máximos que, con criterio a él reservado, establezca
el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios”. Ello, enfatizó la Corte,
“permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios
previsionales con resultados eficaces” (Fallos: 292:312). Posteriormente, y
llamada a pronunciarse en numerosos planteos de confiscatoriedad deducidos por
los beneficiarios en virtud de su aplicación, señaló que “para llegar a
establecer la solución que corresponda al caso concreto” era preciso
“determinar si en las circunstancias de la respectiva causa aparece o no
quebrada la línea de la razonable proporcionalidad” (Fallos: 307:1985).
Dichos criterios resultan de aplicación en la
actualidad, máxime si se tiene en cuenta que del sistema vigente –art. 9º, ley
24.463– surgen pautas específicas que confirman el sistema de topes que –salvo
prueba en contrario no producida en la causa– no pueden reputarse lesivas de
los principios generales reconocidos en la jurisprudencia del tribunal sobre la
materia, máxime en las actuales circunstancias de la economía y en vista de la
crisis financiera del sistema previsional.
25. Que, al respecto, conviene enfatizar que la
grave crisis por la que atraviesa el sector –un mal endémico, según lo
expresado supra– no puede ser desconocida. Es cierto que tal circunstancia debe
ser sopesada, mas el virtual desconocimiento de la garantía constitucional que
asegura “jubilaciones y pensiones móviles” no será el cauce para corregir los
quebrantos públicos.
Todos los principios amplios enunciados en este
pronunciamiento se relacionan con la prestación previsional concebida como un
derecho que no es gratuito, ni especial o de privilegio. Y no es ocioso
reiterar que aunque el principio de la solidaridad debe primar en la especie
–es inconcebible en la materia un estricto “do ut des”– no ha de sacrificarse
mediante una negación cerrada a quienes constitucionalmente tienen el derecho a
una prestación previsional digna. Antes bien, el encauce técnico de la
organización estatal debería dar respuestas y soluciones prontas a la crisis
estructural de las arcas previsionales.
Es que aquella consagración de la Ley
Fundamental no puede ser una ilusión, un desvarío, en otras palabras, la
endémica herencia de la sociedad arcaica asignada por la contradicción entre la
realidad y las constituciones; la multiplicación de normas vacías de contenido
y la acumulación del proceso de reformas legislativas cuya ineficacia acelera
el proceso de recreación normativa, tanto más activa cuanto menos eficaz. La
naturaleza de las prestaciones previsionales, estableció la Corte, se asemeja
al derecho alimentario; se trata, en definitiva, de construir una vía de
aproximación a la fraternidad humana que presupone ese núcleo de convergencia
de derechos sociales que constituye la noción de solidaridad, contenida en la
expresión “seguridad social”, como encumbramiento de la confianza en el avance
de la sociedad hacia un grado de mejoramiento de las condiciones de existencia.
Si se la considera un apósito apto para crear en la conciencia colectiva
representaciones de una felicidad a corto plazo, contradiciendo la realidad,
nos adscribiremos a una ficción doctrinal. En cambio, un adecuado examen, que
sobrepasa el ámbito jurisdiccional, podría ser realizado por los encargados de
las funciones de legislación y ejecución, como una tarea que supere esta
encrucijada de nuestra historia social. En suma, una labor que por sus
consecuencias de futuro, no pueda ser túmulo sino tálamo de la consagración de
un solidario y renovado sistema previsional.
26. Que, en lo relativo al sistema de movilidad
de los haberes previsionales posteriores a la vigencia de la ley 24.463, esta
Corte no puede suplir las facultades que en esa materia son propias de la
competencia funcional del Congreso de la Nación, investido del poder de
reglamentar los derechos y garantías reconocidos por la Ley Fundamental con el
fin de hacer realidad el bienestar general.
El art. 14 bis de la Constitución Nacional no
establece ningún sistema o técnica especial de movilidad. Lo que exige la
Constitución es que las jubilaciones y pensiones sean móviles, por lo que deben
considerarse prematuras las impugnaciones constitucionales desplegadas contra
la validez del art. 7º, inc. 2º de la ley 24.463, en cuanto establece que a
partir de su vigencia “todas las prestaciones de los sistemas públicos de
previsión tendrán la movilidad que determine la ley de presupuesto”. La sola
incertidumbre acerca del modo en que se concretará la movilidad en el futuro
revela el carácter conjetural del agravio y la inexistencia de un gravamen
actual, lo cual cancela la competencia de la Corte en este sentido. Ello, sin
perjuicio de los eventuales planteos que ante una demostración concreta de
lesión a las garantías constitucionales en juego, pudieran efectuarse en lo
sucesivo.
En tales condiciones, lo establecido por el art.
7º, inc. 2º, apart. 2º, en el sentido de que en ningún caso la movilidad que
establezca la ley de presupuesto “podrá consistir en una determinada proporción
entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos”, significa que el
Congreso se ha fijado para sí una directiva a cumplir sobre el modo de reglar
el derecho constitucional respectivo. Empero –al igual que lo expresado en el
considerando anterior– ello no representa para la actora un perjuicio concreto
y actual que suscite la intervención de la Corte, la que se habilitará en el
caso en que la modalidad adoptada signifique una abrasión al carácter
sustitutivo de la prestación previsional.
27. Que, en cuanto a los restantes agravios, no
resultan conducentes para la solución del caso, por lo que no corresponde que
esta Corte se pronuncie con relación a ellos.
Por ello, y oído el Procurador General, se declara bien concedido
el recurso extraordinario con relación a las pautas de movilidad establecidas
en la sentencia a partir del 1º de abril de 1991 y, en consecuencia, se
resuelve: 1. Dejar sin efecto la declaración de inconstitucionalidad de los
arts. 53 y 55 de la ley 18.037; 2. establecer que el régimen de movilidad
dispuesto por el art. 53 de la ley 18.037 –según las variaciones del nivel
general de las remuneraciones– no ha sido derogado por la ley 23.928 de
convertibilidad del austral; 3. declarar la inconstitucionalidad del art. 7º,
inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 de solidaridad previsional, por consagrar
una virtual pulverización de la movilidad de jubilaciones y pensiones
consagrada en la Constitución Nacional; 4. dejar firme el método de movilidad
establecido en la sentencia en virtud de las circunstancias procesales de la
causa, con las prevenciones que surgen del considerando 19. — Carlos S. Fayt.
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