Polino
FECHA:
1994/04/07
PARTES:
Polino, Héctor y otro c. Poder Ejecutivo
Buenos Aires, abril 7 de 1994.
Considerando: 1. Que contra la
sentencia de la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, que confirmó la de primera instancia en cuanto había
rechazado la acción de amparo promovida por Héctor T. Polino y Alfredo P.
Bravo, en su carácter de ciudadanos y diputados nacionales, con la finalidad de
que se declare la nulidad del proceso legislativo que concluyó con el dictado
de la ley 24.309 que autorizó al Poder Ejecutivo a convocar al pueblo para
elegir convencionales "que reformarán" la Constitución Nacional por
haberse transgredido el trámite previsto en el art. 71 de la Carta Magna, el
primero de los mencionados interpuso el recurso extraordinario de fs. 92/102
que fue concedido a fs. 104.
2. Que la condición de ciudadano que
hace valer el recurrente, no es apta en el orden federal para autorizar la
intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción. Ello por cuanto
dicho carácter es de una generalidad tal que no permite, en el caso, tener por
configurado el interés concreto, inmediato y sustancial que lleve a considerar
la presente como una "causa", "caso" o
"controversia", único supuesto en que la mentada función puede ser
ejercida.
3. Que, en tal sentido, es cierto
que esta Corte ha admitido el ejercicio de acciones directas de
inconstitucionalidad como medio idóneo ya sea bajo la forma del amparo, la
acción de mera certeza o el juicio sumario en materia constitucional para
prevenir o impedir las lesiones de derechos de base constitucional (Fallos
307:2384, consids. 4° y 5°).
4. Que, empero, en el fallo
precedentemente citado se recordó enfáticamente que el Poder Judicial de la
Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales nacionales
por los arts. 94, 100 y 101 de la Constitución Nacional se define, de acuerdo
con invariable interpretación que el Congreso argentino y la jurisprudencia
de este tribunal han recibido de la doctrina constitucional de los Estados
Unidos como el que se ejercita en las causas de carácter contencioso a las
que se refiere el art. 2°, ley 27. Tales causas son aquellas en las que se
persigue en concreto la determinación de derechos debatidos entre partes
adversas, cuya titularidad alegan quienes los demandan (Fallo citado, consid.
2° y sus citas).@
5. Que debe subrayarse que la
existencia de un interés particular del demandante en el derecho que alega,
exigido por la doctrina constitucional federal para la existencia de caso en
justicia, no aparece como un requisito tendiente a eludir cuestiones de
repercusión pública. Al respecto, cabe observar que la atribución de declarar
la invalidez constitucional de los actos de los otros poderes reconocida a los
tribunales federales ha sido equilibrada poniendo como límite infranqueable la
necesidad de un caso concreto en el sentido antes definido para que aquélla
sea puesta en juego. Por sus modalidades y consecuencias, el sistema de control
constitucional en la esfera federal excluye, pues, el control genérico o
abstracto, o la acción popular.
La exclusión de tales modalidades
impide que la actividad del tribunal se dilate hasta adquirir las
características del poder legislativo, y dentro de la marcha del proceso
constitucional, subordine la eficacia final de un pronunciamiento al consenso
que encuentre el pueblo.
En consonancia con lo expuesto, la
Corte recordó en el mencionado fallo, consid. 3° que "el fin y las
consecuencias del 'control' encomendado a la justicia sobre las actividades
ejecutiva y legislativa, requieren que este requisito de la existencia de un
'caso' o 'controversia judicial' sea observado rigurosamente para la
preservación del principio de la división de los poderes, según lo expone el
juez Frankfurter, con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 U.S.
149)" ver, asimismo, consids. 6° y 7° de Fallos 310:2342.
6. Que tampoco confiere legitimación
al recurrente su condición de diputado nacional, ya que el interés propio al
que alude no ha sido sustentado, en modo alguno, con la precisa y suficiente
fundamentación que exige el sostenimiento de un recurso extraordinario, para lo
que no basta la invocación genérica y esquemática de agravios (Fallos 303:1181,
entre otros). En efecto, sobre el particular sólo expresa que se le habría
"coartado el mismo derecho (de opinión) que normalmente se traduce en la
función de control...en este caso, del procedimiento de sanción de las
leyes". Esta carencia de fundamentación queda aún más manifiesta si se
advierte que el contenido del supuesto interés propio consistiría, exclusivamente,
en la posibilidad de reclamar en la Cámara de Diputados el mantenimiento de la
reducción a 4 años del mandato de los senadores en la previsión del art. 5°
contra lo resuelto en la Cámara de Senadores, que dejó la determinación de ese
plazo de reducción al libre debate de la Convención Constituyente. En tanto que
a fs. 55 vta. (demanda), fs. 73 (expresión de agravios) y fs. 96 (recurso
extraordinario) el actor, invocando su carácter de ciudadano, cuestiona
precisamente el citado art. 5° que exige la aprobación o rechazo en conjunto de
diversos temas. Ambas afirmaciones traducen una contradicción que corrobora la
falta de contenido sustancial del interés propio invocado.
Por ello se declara improcedente el
recurso extraordinario. Carlos S. Fayt (en disidencia). Guillermo A. F.
López. Augusto C. Belluscio. Enrique S. Petracchi. Ricardo Levene
(h.). Eduardo Moliné O'Connor (según su voto). Julio S. Nazareno (según
su voto). Gustavo A. Bossert. Antonio Boggiano (en disidencia).
Voto del
doctor Nazareno
Considerando: 1. Que contra la
sentencia de la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, confirmatoria de la de primera instancia (por la que se
había rechazado "in limine" la acción de amparo promovida a fin de
que se declarase la nulidad del proceso preconstituyente instrumentado
parcialmente por la ley 24.309 y el dec. 2700/93), la parte actora interpuso el
recurso extraordinario por violación de garantías constitucionales, por
encontrarse en cuestión la inteligencia de algunas de aquéllas y haberse
decidido en contra de las pretensiones sustentadas en las disposiciones
invocadas, por arbitrariedad del pronunciamiento impugnado y por la gravedad
institucional de las cuestiones examinadas que fue parcialmente concedido
sólo en cuanto se debatió el alcance e interpretación de una norma federal y el
tema fue resuelto en sentido adverso al postulado por la interesada, sin que se
haya interpuesto el recurso de hecho contra la denegación parcial implícita.
2. Que, al resolver, el juez que
votó en primer término expresó en síntesis y en lo que interesa que los
demandantes carecían de legitimación procesal activa, pues no se encontraba
afectado un derecho subjetivo propio y concreto en cabeza de aquéllos con
aptitud para obtener tutela judicial, ya que los recurrentes, como ciudadanos,
sólo manifestaban una preocupación genérica referente al respeto por algunas
normas constitucionales; y como diputados, sólo estaban facultados a ejercer
esta función dentro de los límites (de toda índole) que específicamente se
demarcaban en las disposiciones (constitucionales y demás) aplicables, sin que
se advirtiera que haya existido algún impedimento para el ejercicio efectivo de
aquella calidad de legislador.
El magistrado que votó en segundo
lugar estableció que en el "sub lite" no existía causa judicial
que permitiera la intervención de los jueces, ya que no había contienda en la
que se procurase determinar un derecho debatido entre partes adversas, pues la
pretensión de los apelantes tanto en la condición de ciudadanos como en la de
diputados sólo podría obtener adecuado resguardo por medio de una declaración
genérica de inconstitucionalidad que trascendiera los límites del "sub
examine" y con la que se transgrediría el ámbito de actuación asignado
en la Ley Suprema al Poder Judicial.
3. Que, en consecuencia, cabe
determinar en primer término si el "sub examine" constituye, o no,
una cuestión justiciable en los términos establecidos en la Constitución
Nacional, en los de las disposiciones dictadas en consecuencia de ésta, y en
los de la doctrina de esta Corte Suprema. A estos fines es menester tener
presente que como después se expresará, en el caso, el punto se encuentra precisamente
ligado de modo inescindible con el de la existencia o ausencia de legitimación
procesal activa del recurrente.
4. Que, en efecto, las atribuciones
y deberes asignados al Poder Judicial de la Nación o sea, a este tribunal y a
los demás nacionales en los arts. 94, 100 y 101 de la Constitución son los
que se ejercen en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el
art. 2° de la ley 27 (Fallos 306:1125, voto de la mayoría; 313:588 y 594,
doctrina de la mayoría, voto de los jueces Nazareno, Petracchi y Barra); y
estos casos judiciales no son otros que aquellos en los que se pretende, de
modo efectivo, la determinación del derecho debatido entre partes adversas
(doctrina de Fallos 156:318, consid. 5°), que debe estar fundado en un interés
específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante.
5. Que, desde esta óptica, resulta
acertado lo resuelto en la instancia anterior en cuanto a que, como ciudadano,
el apelante sólo invoca una preocupación de tanta generalidad que no puede ser
considerada un interés en el que pudiera basarse un derecho subjetivo,
inmediato, concreto y propio del recurrente en los términos que se exigen
para que exista un "caso", según la doctrina recordada en el
considerando anterior cuya existencia se exige para lograr la protección de
los jueces. Como también es correcto el pronunciamiento del a quo al desestimar
la pretensión basada en la calidad de legislador del interesado, pues el cargo
que éste ocupa sólo lo habilita para actuar como tal dentro del organismo que
integra; y porque la representación del pueblo la ejerce aquel órgano en su
conjunto (art. 37, Constitución Nacional) y no los integrantes del cuerpo en
forma y a título individual confr. D. 104.XXII "Dromi, José R. (Ministro
de Obras y Servicios Públicos de la Nación) s/ avocación en autos: 'Fontela,
Moisés Eduardo c. Estado nacional'", sent. del 6 de setiembre de 1990,
voto de los jueces Nazareno y Moliné O'Connor, consid. 5°; máxime si no ha
existido obstáculo, obstrucción o tan siquiera dificultad de naturaleza
alguna en el desempeño del empleo electivo dentro del regular funcionamiento de
la cámara legislativa.
6. Que no obstante lo establecido en
los considerandos anteriores, y sin perjuicio de aquellas expresiones, cabe
examinar muy liminarmente si, como "cuestión política" según la
terminología tradicional y sin olvido de la inconveniencia de tan vaga e
imprecisa denominación, por lo amplio de ésta, el "sub examine" es
justiciable en los términos de la doctrina recordada en el consid, 4°.
Durante muchos años la Corte
resolvió negativamente el punto (Fallos 128:314; 148:215; 203:342; 248:61;
257:155 La Ley, 40867, 101689; 114;241; 263:246), aunque con excepciones
(Fallos 285:410; 287:31). Pero nuevamente encauzado en 1983 el país en el
marco institucional se comenzó a decidir de modo frontalmente distinto, máxime
con respecto a cuestiones electorales y a otras vinculadas al desenvolvimiento
de los partidos políticos (Fallos 307:1774; 308:1745; 310:819; 311:1630; entre
otros) confr. el examen del tema en Fallos 313:594, voto en disidencia del
juez Fayt, consid. 4°.
En consecuencia, a esta altura de la
evolución del derecho constitucional en la jurisprudencia de esta Corte cabe
establecer de modo claro y definitivo y sin olvido del esencial principio de
división de las tres funciones básicas del poder del Estado Nacional, sostén
del régimen republicano (con el que se asegura el ejercicio de la competencia
constitucional concerniente al ámbito de la específica actividad de cada una de
aquellas tres funciones) que por la sola denominación de una cuestión como
"política", o la mera atribución de esta característica al tema
debatido, no cabe determinar la intervención o exclusión del Poder Judicial
(confr. Fallos 256:556, voto en disidencia del juez Boffi Boggero, consids. 8°
a 11).
7. Que entre las tradicionalmente
llamadas "cuestiones políticas" se consideró tal y por ende, no
justiciable a la atinente al examen judicial del procedimiento utilizado en
la formación y sanción de las leyes punto que merece expresión específica en
esta causa (confr. Fallos 53:420; 141:271; 143:271; 210:855; 256:556,
doctrina del voto de la mayoría, si bien en este último caso se especificó que
el desempeño de las facultades del Poder Legislativo para aplicar la
Constitución debía hacerse dentro de la actividad legítima de aquel poder).
No obstante, el tribunal intervino
cuando estuvo en juego la validez o invalidez del veto y de la promulgación
parcial de algunas leyes (Fallos 189:156; 268:352; 271:333 La Ley, 127666,
13515), o la determinación de la entrada en vigencia en razón de la
promulgación o de la publicación (Fallos 275:374; 279:215 La Ley, 145433;
entre otros).
8. Que si a pesar de la tesis
clásica recordada en el comienzo del considerando anterior se entendiera que la
cuestión, tal como está planteada en el "sub examine", podría ser
objeto de decisión judicial (ya fuera por considerar que el tema, en sí, es
justiciable; c. incluso como pretende el apelante, porque al producir el Senado
una modificación referente al término de duración del mandato de estos
legisladores, inicialmente propuesto por los diputados, aquella cámara no
devolvió a esta última el proyecto de ley sino que lo remitió al Poder
Ejecutivo), la solución del caso sólo podría concluir con una declaración
general y directa de inconstitucionalidad de una norma o acto de un poder
distinto del Judicial, con privación de efectos del acto impugnado de modo
"erga omnes". Por lo tanto, de por sí y sólo con esto queda
determinada, en forma contundente, la ausencia de "caso" en el que
debieran intervenir los juzgadores (doctrina de Fallos 243:176 y 256:104 La
Ley, 96370; 112558).
9. Que sin perjuicio de lo expresado
en el considerando anterior, no resulta ocioso recordar que en el art. 30 de
nuestra Ley Fundamental sólo se exige que la necesidad de la reforma de ésta
sea "...declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al
menos, de sus miembros...".
Consecuentemente, aunque a lo largo
de la historia de nuestra república la declaración de esta necesidad se
instrumentó mediante la forma de leyes, aquella declaración es en los
términos de nuestra mejor y más consagrada doctrina un acto "prima
facie" específicamente político y no legislativo, tema sobre el que se
volverá más adelante, propio y privativo del Congreso de la Nación, e
indelegable por parte de éste.
De este modo, las especialísimas
características que se acaban de determinar, pertenecientes al acto al que se
está haciendo referencia se trata, como con acierto lo destaca el recurrente,
ni más ni menos que de un proceso preconstituyente en marcha, no pueden
soslayarse a fin de establecer el particularmente prudente, cuidadoso y
reflexivo examen judicial que de la cuestión se pudiera llegar a hacer, si
correspondiera.
10. Que, por lo tanto, corresponde establecer
con claridad que no resultan relevantes ni el "nomen iuris" ni la
forma dados por los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado nacional al
acto preconstituyente examinado, pues esto no cambia ni podría cambiar la
naturaleza de aquel acto.
Tampoco se trata de que se haya
optado por alguna vía determinada para declarar la necesidad de modificar la
Ley Suprema.
En efecto, dado que no se está
ejerciendo un poder originario o fundacional que pudiese ser considerado
preparatorio y fuera del marco de una organización jurídica pues se está
actuando sobre la base de una Constitución cuya legitimidad y vigencia están
fuera de cuestionamiento, de lo que se trata es sí, al producir aquella
declaración, se ha respetado el derecho vigente, o sea, el art. 30 de la
Constitución.
En este aspecto no cabe duda que,
con el método utilizado, el Congreso Nacional se mantuvo dentro del marco
exigido en la disposición.
Por lo tanto, y sin perjuicio de lo
establecido en los considerandos anteriores, la pretensión del apelante sólo se
basa en una exigencia no determinada en la norma específicamente aplicable.
11. Que, por lo demás, no cabe el
examen de los restantes agravios debido a los defectos de la apelación federal
y a que, ante la denegación parcial de aquélla por el a quo, no se interpuso el
recurso de hecho.
Por ello, se declara improcedente el
recurso extraordinario. Julio S. Nazareno.
Voto del
doctor Moliné O'Connor
Considerando: 1. Que la sala I de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal
confirmó la sentencia de primera instancia que rechazó "in limine" la
acción de amparo promovida. Contra ese pronunciamiento uno de los actores
interpuso el recurso extraordinario de fs. 92/102 que fue concedido a fs. 104.
2. Que los demandantes, invocando su
condición de ciudadanos y de diputados de la Nación por el Partido Socialista
DemocráticoUnidad Socialista de la Capital Federal, solicitaron que se decrete
la nulidad e invalidez del proceso constituyente, cuya primera fase concluyó
con la sanción de la ley 24.309, que declaró la necesidad de reformar la
Constitución Nacional, y con el dictado del decreto de promulgación 2754 del
Poder Ejecutivo, que convocó a elecciones de convencionales constituyentes.
3. Que, para resolver del modo
indicado, el juez del tribunal a quo que votó en primer término negó
legitimación a los actores. En cuanto ciudadanos, sostuvo, no invocan la
violación de un derecho o interés propio al cual el ordenamiento jurídico
confiera protección jurisdiccional, en tanto aducen sólo la preocupación común
a la generalidad de los habitantes por la vigencia del principio de
legalidad, lo que resulta insuficiente si no va acompañado por un interés
personal calificado. Con respecto a la invocada condición de diputados, añadió
ese magistrado, ella habilita para cumplir con su mandato, defender la
legalidad y los intereses de los ciudadanos que los eligieron, pero sólo en los
límites de las facultades que les asigna la Constitución Nacional. Como
integrantes del Poder Legislativo, concluyó, carecen de la representación del
pueblo de la Nación que se encuentra en cabeza del cuerpo y no,
individualmente, en la de uno o más de sus miembros.
Por su parte, el juez que emitió
opinión en segundo lugar, añadió que en los términos de una conocida doctrina
de esta Corte no se presentaba un caso judicial que tuviera por finalidad la
tutela de intereses propios, circunstancia que implicaba la falta de un
presupuesto esencial e ineludible para justificar la intervención de los jueces
en el asunto.
4. Que la pretensión inicial
contenida en el recurso extraordinario a cuya consideración se avocará este
Tribunal en razón de la gravedad institucional que encierra el tema, no
obstante las deficiencias formales de la pieza respectiva (Fallos 257:132;
312:246), se vincula con la legitimación del apelante en la causa.
Previamente, sin embargo, corresponde determinar si las actuaciones están
enderezadas a presentar una cuestión que pueda ser objeto de debate y decisión
en sede judicial.
5. Que, desde antiguo, esta Corte ha
sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de
saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las
funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, pues al ser el
poder llamado para sostener la vigencia de la Constitución, un avance en
desmedro de las facultades de los demás, revestiría la mayor gravedad para la
armonía constitucional y el orden público (Fallos 155:248). Por tal motivo, en
las causas en que se impugnan actos cumplidos por otros poderes, en el ámbito
de las facultades que les son privativas, la función jurisdiccional no alcanza
al modo del ejercicio de tales atribuciones, pues ello importaría la invasión
que se debe evitar (Fallos 254:43).
6. Que, en cambio, es inherente a
las funciones de un tribunal judicial interpretar las normas que confieren
dichas potestades para determinar su alcance, sin que tal tema constituya una
"cuestión política" inmune al ejercicio de la jurisdicción (causa: A.
271.XXIV "Apoderados y electores de la Alianza Frente de la Esperanza s/
acción constitutiva de tipo cautelar", fallada el 13 de mayo de 1993, y
sus citas, especialmente Baker vs. Carr. 369 U.S. 186, 82 S. Ct. 691, 7 L. ed.
2d 663, 1962). Ello, porque esclarecer si un poder del Estado tiene
determinadas atribuciones, exige interpretar la Constitución, lo que permitirá
definir en qué medida si es que existe alguna el ejercicio de ese poder
puede ser sometido a revisión judicial (Powell vs. Mc. Cormak, 395 U.S. 486, 89
S. Ct. 1944, 23 L. Ed. 2d 491 1969).
7. Que la cuestión planteada en la
presente causa concierne al funcionamiento de un cuerpo de carácter político en
ejercicio del poder constituyente, cuyas atribuciones se hallan regladas en el
art. 30 de la Constitución Nacional. El recurrente impugna la regularidad del
procedimiento mediante el cual el Congreso de la Nación, en ejercicio de esas
facultades, declaró la necesidad de proceder a la reforma de la Ley Fundamental
y convocó a una Convención a ese efecto.
8. Que la norma antes citada
establece, como único recaudo, que la necesidad de la reforma debe ser
declarada por el Congreso con el voto de las dos terceras partes al menos
de sus miembros, sin especificar de qué modo ha de emitirse dicha declaración.
Con relación a este último punto, la Ley Fundamental ha dejado abierto un
amplio marco de procederes posibles, que no se ciñe al previsto para la
formación y sanción de las leyes.
9. Que, en el caso, el hecho de que
el Congreso de la Nación haya exteriorizado el ejercicio de la función
constituyente bajo la forma de una ley, no asimila ese acto, sin más, a los de
índole legislativa que el mismo organismo dicta en ejercicio de sus funciones
como poder constituido. Elegida la forma de ley para emitir la declaración, esa
similitud formal puede constituir una referencia para que el propio órgano
constituyente determine las modalidades del proceso de manifestación de su
voluntad, pero tal circunstancia resulta insuficiente para conferir a ese acto
una naturaleza que no le atribuye nuestra Ley Fundamental. En esas condiciones,
la demanda "sub examine" persigue la declaración de nulidad e
invalidez del proceso constituyente por el incumplimiento de una exigencia que
el texto constitucional no contiene.
10. Que, en ese orden de ideas,
concierne al órgano que ejerce el poder constituyente determinar bajo qué
pautas se perfecciona la emisión de la declaración de voluntad que exige el
art. 30 de la Constitución Nacional. En el caso, la conclusión de tal proceso
se exteriorizó por la remisión del texto de la declaración bajo la forma de
un proyecto de ley al Poder Ejecutivo para su promulgación. Esa etapa fue
cumplida sin que ninguna de las dos cámaras, como tales, manifestase
oportunamente cuestionamiento u observación alguna con respecto a la
regularidad del procedimiento adoptado reivindicando así su autoridad
institucional, de modo que con el acto emanado del presidente de la Nación, se
agotó el ciclo previsto por el órgano constituyente.
11. Que no obstante ello, cabe
añadir que las diferencias que señala el recurrente como fundamento de su
agravio la reforma del período durante el cual los senadores ejercen su
mandato, no traducen una contradicción que resulte insuperable mediante la
actuación de la convención constituyente, pues es factible la inclusión en el
texto constitucional de las modalidades propuestas por ambas cámaras (ley
24.309, art. 2°, núcleo de coincidencias básicas, D).
12. Que, en las circunstancias
descriptas, no existe justificación para la requerida intervención del Poder
Judicial en un proceso seguido y concluido por los poderes políticos, en el que
ninguno de éstos, actuando en plenitud de sus funciones y afirmando su
autoridad constitucional, evidenció la existencia de conflicto. Como lo ha
sostenido la jurisprudencia norteamericana, la solución contraria importaría
alentar a "pequeños grupos o aun a miembros individuales del Congreso a
buscar la resolución judicial de estas cuestiones antes de que el procedimiento
político normal tenga la oportunidad de resolver el conflicto" (Goldwater
et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996), o admitir que
los jueces sean llamados en auxilio de un legislador individual que en realidad
sólo se queja de haber fracasado en persuadir a sus colegas (v. Barnes vs.
Kline 759 F. 2d 21, 28 DC Circ. 1984), lo que resulta inaceptable.
13. Que, de acuerdo con las
consideraciones precedentemente expuestas, el Congreso en ejercicio de
facultades privativas ha optado en este caso por declarar la necesidad de la
reforma mediante un procedimiento que no excede el amplio marco fijado por el
art. 30 de la Constitución Nacional, por lo que no resulta susceptible de
revisión judicial el modo en que ese poder ha sido ejercido. Tal conclusión
exime de tratar los restantes agravios del apelante.
Por ello, se desestima el recurso
extraordinario interpuesto. Eduardo Moliné O'Connor.
Disidencia
del doctor Fayt
Considerando: 1. Que la sala I de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al
confirmar la sentencia de primera instancia, rechazó "in limine" la
acción de amparo promovida por los actores. Contra este pronunciamiento uno de
aquéllos Héctor Polino interpuso el recurso extraordinario de fs. 92/102
que fue concedido a fs. 104.
2. Que los demandantes, invocando su
condición de ciudadanos y de diputados de la Nación por el Partido Socialista
Democrático Unidad Socialista de la Cámara Federal, solicitaron la declaración
de nulidad del proceso preconstituyente, cuya primera fase culminó con la
sanción de la ley 24.309 que declaró la necesidad de reformar la Constitución
Nacional, a la que siguió el dec. 2754 del Poder Ejecutivo que fijó el 10 de
abril de 1994 como fecha para celebrar el acto de elección de los
convencionales constituyentes.
3. Que para decidir en el modo en
que lo hizo, el juez preopinante, negó legitimación a los actores. En cuanto
ciudadanos dijo no invocan la violación de un derecho o interés propio al
cual el ordenamiento jurídico confiera protección jurisdiccional, en tanto
aducen sólo la preocupación común a la generalidad de los habitantes por la
vigencia del principio de legalidad, lo que resulta insuficiente si no va
acompañado por un interés personal calificado.
Tampoco la ostentan en su condición
de diputados. Ellos expresó se encuentran habilitados para cumplir con su
mandato, defender la legalidad y los intereses de los ciudadanos que los
eligieron, pero sólo en los límites de las facultades que les asigna la
Constitución Nacional. Como integrantes del Poder Legislativo, carecen de la
representación del pueblo de la Nación que se encuentra en cabeza del cuerpo y
no, individualmente, en la de uno o más de sus integrantes.
El restante magistrado añadió que,
en los términos de una conocida doctrina de esta Corte, no se presentaba un
caso judicial, que tuviera por finalidad la tutela de intereses propios, lo
cual implicaba la falta de un presupuesto esencial e ineludible para justificar
la intervención de los jueces en el asunto.
4. Que la pretensión contenida en el
recurso extraordinario se refiere a la legitimación del apelante en la causa, y
su consideración por esta Corte supone que se encuentren reunidos los
requisitos de admisibilidad del recurso intentado. Ello requiere, generalmente
y como primera cuestión, determinar si las actuaciones están enderezadas a
presentar una cuestión justiciable. Luego, resuelta afirmativamente aquélla,
deberá dilucidarse si los peticionarios cuentan con legitimación para reclamar
la nulidad perseguida.
5. Que, en esa tarea, corresponde señalar
que el asunto traído a la consideración de esta Corte consiste en resolver si,
las infracciones a los arts. 68 y sigtes, de la Constitución Nacional que se
habrían registrado en el procedimiento de formación y sanción de la ley 24.309
que declaró la necesidad de su reforma, pueden ser objeto de debate judicial.
6. Que durante un extenso período
este tribunal rehusó conocer de toda una gama de cuestiones que denominaba
genéricamente políticas.
Esta postura, sin embargo, no fue
mantenida. La amplia y vaga extensión dada a aquéllas, condujo a que el
desmantelamiento de la doctrina anterior se hiciera a través de
pronunciamientos dictados en temas muy diversos.
Así, lisa y llanamente entró a
conocer en causas que se referían al desenvolvimiento de la vida de los
partidos políticos (Fallos 307:1774 y sus citas), trató el tema de si era
admisible la presentación de un candidato independiente para diputado nacional
(Fallos 310:819) y revisó resultados electorales al dejar sin efecto
resoluciones de juntas electorales provinciales (Fallos 308:1745).
7. Que una muy particular cuestión
que mantuvo al margen de su conocimiento y que es relevante para la decisión
de la causa fue la referida al examen del procedimiento adoptado en la
formación y sanción de las leyes.
En el caso registrado en Fallos
256:556 (La Ley, 112226) la mayoría del tribunal sostuvo la irrevisibilidad
judicial de dicho proceso, mas condicionó tal conclusión al supuesto de
actuación legítima del Congreso dentro de los límites constitucionales,
advirtiendo en consecuencia, que el principio debería ceder en la medida en que
demostrara la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables
que condicionan la creación de la ley (consid. 3°).
De ello se sigue que si, como se
alega en la especie, el Congreso de la Nación habría incurrido en la omisión de
esos requisitos, la cuestión aquí planteada resulta justiciable aun en el marco
de esta postura restringida.
8. Que puede verse en esta materia,
si se quiere, algo similar a lo que ocurre con la limitación legal al ámbito
cognoscitivo del amparo en cuestiones constitucionales. El tribunal ha
interpretado la limitación legal que veda la declaración de
inconstitucionalidad en un sentido no absoluto, por entender entre otras
consideraciones que de lo contrario bastaría que la autoridad pública
concretara la violación de la Constitución Nacional sancionando previamente una
norma de alcance general (causa: P. 137.XXIII "Peralta, Luis A. y otro c.
Estado nacional (Ministerio de Economía B.C.R.A. s/ amparo",
pronunciamiento del 27 de diciembre de 1990 y sus citas La Ley, 1991C, 158).
A similar conclusión puede arribarse
en la especie. En efecto sólo debe considerarse ley a aquella que lo es en
sentido constitucional, para lo cual debieron seguirse las formalidades
previstas en la Constitución Nacional. Negar la posibilidad de controlar el
cumplimiento de esos requisitos so pretexto de la existencia de una decisión
del Congreso que no los cumple y a la que se ha denominado "ley"
equivale a impedir tal control en forma absoluta consagrando como válida la
mayor ilegalidad que es, justamente, la violación de la Constitución Nacional.
9. Que de ello se sigue que frente a
violaciones como las alegadas en autos no puede en forma válida sostenerse que
la cuestión sea liminarmente ajena al control judicial, conclusión aplicable en
particular en la especie pues se encuentra en juego la validez misma del
proceso de reforma de la Constitución Nacional. La diferencia entre que su texto
sea reformado con arreglo a sus previsiones o que, en cambio, lo sea de un modo
contrario a ellas marca la máxima tensión entre la legalidad y la ilegalidad y
esta última importa el retroceso de la comunidad a formas más primitivas de
agrupación humana.
10. Que evidentemente tal espíritu
ha movido a esta Corte al resolver el caso de Fallos 312:2110. En efecto, si
reconocer la justiciabilidad del proceso de formación de las leyes fuera
violatorio del principio de separación de los poderes, el tribunal no hubiera
podido desestimar el recurso que motivó ese pronunciamiento con sustento en que
se trataba de cuestiones de derecho público local, pues ello hubiera importado
tanto como convalidar una decisión contraria al principio de separación de
poderes que las instituciones provinciales deben sostener y respetar.
11. Que sentada entonces, sobre la
base de los precedentes fundamentos, la justiciabilidad del tema propuesto a la
consideración de esta Corte, es menester analizar el punto referente a la
legitimación de los actores.
En efecto, al margen de las
polémicas doctrinarias sobre el alcance de expresiones como la utilizada de
"interés legítimo", y otras que la situación sugiere, nacidas las más
de ellas no en el campo del derecho constitucional que es norte primordial
del tribunal por la vocación que la propia Ley Suprema le impone sino en
otros de jerarquía infraconstitucional, cabe que esta Corte resuelva si no
basta ser ciudadano argentino para tener derecho a reclamar de los jueces el
cumplimiento de la Constitución, si ella se encuentra en trance de ser alterada
de un modo que pueda ser considerado contrario a su propias disposiciones.
12. Que, en otras palabras, no está
en juego en tal planteo la pretensión de utilizar el texto constitucional para
fundamento de alguno de los derechos que de él derivan, sino el mismo derecho
fundamental a que la Constitución se mantenga. No está en debate el resultado
del juego de normas constitucionales, sino las mismas reglas de ese juego.
Sólo a partir de la existencia de
esas reglas es que tiene sentido comenzar otros problemas que por su grado de
concreción, únicamente pueden ser derivados de aquéllas. Por ello entonces, lo
que el caso plantea no es de un problema de legitimación corriente, en el que
quepa hablar de las exigencias regulares para la existencia de un "interés
legítimo", sino de la afectación aducida de la fuente misma de toda
legitimación. El tema excede así de encasillamientos que pretendan minimizarlo,
exigiéndole al recurrente algo que sólo puede generarse a partir de lo que es
su pretensión preservar.
13. Que, en este mismo sentido, la
Corte tuvo oportunidad de precisar "que frente a tal situación fundante no
cabe hablar de dilución de un derecho con relación al ciudadano, cuando lo que
el ciudadano pretende es la preservación de la fuente de todo derecho. Así como
todos los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para
acatarla, están también igualmente habilitados para defenderla cuando entienden
que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza cierta de ser alterada
por maneras diferentes de las que ella prevé" (Fallos 313:594,
considerando 21, disidencia del doctor Fayt; en sentido concordante Fallos
306:1125).
14. Que, en cuanto a la pretensión
incoada corresponde formular a esta altura del proceso en la que aquélla,
como se expuso, fue rechazada "in limine" las siguientes
consideraciones. En efecto, escogido como fue el mecanismo de la sanción
legislativa para declarar la necesidad de la reforma exigencia que no deriva
del art. 30 de la Constitución pero que tampoco prohíbe esa norma resultan de
inexcusable aplicación las disposiciones del capítulo V de la segunda parte,
título primero, sección primera, que regla lo atinente a la "formación y
sanción de las leyes" (art. 68 y siguientes).
15. Que en el caso se habría privado
a la Cámara de Diputados de su indispensable intervención en el trámite parlamentario
pues, habiendo ésta sancionado un proyecto, la Cámara de Senadores le introdujo
modificaciones que obligaban, de acuerdo con el art. 71, a su devolución a la
Cámara de origen. Sin embargo, aquélla, sin más trámite, lo remitió al Poder
Ejecutivo quien lo promulgó mediante el decreto 2100/93.
Por lo demás, aun cuando no se
considerara necesaria la ley en sentido formal, de todos modos, la declaración
formulada por la vía que fuera, requiere una idéntica expresión de voluntad de
los dos tercios de ambas cámaras. Voluntad, en la especie, que no puede
considerarse concurrente con relación a los aspectos en que las declaraciones
de las cámaras difieren, por lo que esta cuestión no altera la óptica desde la
que debe atenderse el tema.
En estas condiciones, no se
advierte, en consonancia con todo lo antes expuesto, razones que justifiquen el
apartamiento de los jueces para conocer y decidir sobre el punto.
16. Que, por último, igualmente
resultan también "prima facie" de dudosa constitucionalidad las
disposiciones de los arts. 5 y 6 de la ley citada, lo que corrobora la solución
adelantada frente a las concretas impugnaciones de fs. 96 y siguientes.
En efecto, el art. 30 de la
Constitución Nacional dispone que su reforma no se efectuará sino por una
Convención convocada al efecto. En este sentido, la Corte ha tenido oportunidad
de sostener, en fecha reciente, que "los poderes conferidos a la
Convención Constituyente pueden reputarse limitados, porque el ámbito de
aquéllos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y
le atribuye competencia...", "las facultades atribuidas a las
convenciones constituyentes están condicionadas '...al examen y crítica de los
puntos sometidos a resolución dentro de los principios cardinales sobre los que
descansa la Constitución" (causa: R. 405.XXVI "Ríos, Antonio J. s/
plantea nulidad parcial de la reforma constitucional Medida de no
innovar", sentencia del 2 de diciembre de 1993).
Mas los condicionamientos que
resultan de las referidas normas, en cuanto imponen la aceptación o el rechazo
total de una cantidad de disposiciones y la sanción de nulidad para el supuesto
en que ello no ocurra, parecen exceder en mucho las facultades que al Congreso
le corresponden en la materia, para entrar a sustituir lo que es atribución
exclusiva de la Convención Constituyente de acuerdo a la recordada previsión
del art. 30.
17. Que a este respecto, resulta
necesario señalar que en el origen mismo de la Constitución Nacional se
encuentra la representación libre de los diputados constituyentes. En efecto,
en el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos se dispuso que el Congreso General
Constituyente, en ejercicio del poder constituyente originario, debía sancionar
la Constitución Nacional a mayoría de sufragios; y los diputados no tendrían
mandato imperativo de ninguna clase, debiendo aceptar lo que la mayoría
resuelva. Siendo todas las provincias iguales en derecho como miembros de la
Nación, quedó establecido que el Congreso se formaría con dos diputados por
cada una de ellas, debiendo los diputados desprenderse de sus preocupaciones
localistas para coincidir en la consolidación de un régimen nacional regular y
justo.
Como consecuencia de este acto
preconstituyente, el día 20 de noviembre de 1852 se instaló en la ciudad de
Santa Fe el Congreso General Constituyente de la Confederación Argentina, con
la representación de trece de las catorce provincias por el rechazo del acuerdo
por la Provincia de Buenos Aires. Designó una comisión de negocios
constitucionales integrada por Juan María Gutiérrez, José Benjamín Gorostiaga,
Manuel Leiva, Pedro Díaz Colodrero, Pedro Ferré, Martín Zapata y Juan del
Campillo, encargada de redactar un proyecto y la correspondiente expresión de
motivos. El 18 de abril de 1853 la comisión presentó el proyecto y el informe,
documento imperecedero que resume con grandeza los propósitos que los
inspiraron. Conmueve cuando expresa la aspiración de que la práctica del
régimen constitucional proporcione, "cuando menos a nuestros sucesores,
seguridad a la vida y propiedades, medios de trabajo, precio a nuestras tierras
y productos y facilidades para comerciar con los pueblos extranjeros de cuyos
artefactos y ciencias carecemos. Por eso la comisión ahogando el rubor en
sacrificio de la verdad, y en previsión de males sufridos, ha anatematizado la
confiscación, los tormentos bárbaros y extravagantes inventados por la guerra
civil y la cobarde adulación de los que quisieron afear más la tiranía con esas
prerrogativas llamadas facultades extraordinarias y suma del poder público,
hijas del miedo y de la codicia sórdida que se despiertan cuando la dignidad
civil y los medios honestos de existencia escasean por culpa de la perversidad
e ignorancia de los que mandan".
18. Que el Congreso General
Constituyente sancionó la Constitución el 1° de mayo de 1853. Contenía 107
artículos y el preámbulo. Concluida la guerra civil entre la Confederación y el
Estado de Buenos Aires, firmado el Pacto de San José de Flores el 10 de
noviembre de 1859, según el cual Buenos Aires se declaraba parte integrante de
la Confederación Argentina y "verificará la incorporación por la
aceptación y jura solemne de la Constitución Nacional" y se compromete,
dentro del plazo de 20 días, a convocar una convención provincial que examine
la Constitución vigente en las demás provincias, y si tiene que proponer
reformas las comunicará al Gobierno Federal, para que el Congreso convoque a
una convención adhoc a la que Buenos Aires se obliga a enviar sus diputados,
con arreglo a su población y acatar lo que esta convención ordene. La reforma
de 1860, obra de la Convención Nacional adhoc, tiene especial significación
histórica porque cimenta la unión definitiva de los argentinos, emergiendo de
ella el texto de la Constitución de la Nación Argentina.
Con posterioridad a 1860, la
Constitución Nacional fue modificada por las convenciones reformadoras de 1866
y 1898. Ella es el arca que conserva las cenizas del pasado y mantiene
encendidas las ascuas vivas del porvenir de los argentinos.
No es una creación artificial. Sus
artículos han sido escritos con sangre argentina, vertida en medio siglo de
luchas civiles. Es la ley primera, fundamental y suprema para todos los que
habitan el suelo argentino y para que siga siendo fundamental y suprema y
mantenga siempre su supremacía sobre las leyes y declaraciones del Congreso,
los actos del Poder Ejecutivo, los tratados con las potencias extranjeras y las
autoridades nacionales y provinciales, el más alto Tribunal del país, la Corte
Suprema está obligada, como guardián e intérprete final, a entender y declarar
la invalidez de aquellas normas o actos que se sitúen a extramuros de sus
principios, derechos, garantías y organización de los poderes. Se trata de mantener
la supremacía de la Constitución Nacional y en el caso "sub examine",
de evitar que se llegue a la reforma de la parte orgánica de la Constitución
con el estigma de una declaración de la necesidad de la reforma que vulneraría
el régimen representativo establecido en el art. 1° de la Constitución
Nacional.
19. Que, por lo dicho, la decisión
del a quo resulta insostenible y contraria a los principios superiores de la
Constitución Nacional que es función de esta Corte preservar. Está así
plenamente configurada, en virtud del planteo de un recurrente legitimado, una
cuestión federal atendible, por cuya índole corresponde dejar sin efecto el
pronunciamiento impugnado.
Por ello, se hace lugar al recurso y
se deja sin efecto la sentencia apelada. Carlos S. Fayt.
Disidencia
del doctor Boggiano
Considerando: 1. Que contra la
sentencia de la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, que confirmó la de primera instancia en cuanto había
rechazado la acción de amparo promovida por los diputados nacionales Héctor T.
Polino y Alfredo P. Bravo con la finalidad de que se declare la nulidad del
proceso que concluyó con el dictado de la ley 24.309 que convocó a la
formación de asamblea constituyente para la reforma de la Constitución Nacional,
por haberse transgredido el trámite pertinente previsto en la Constitución
Nacional, el primero de los mencionados interpuso el recurso extraordinario de
fs. 92/102 que fue concedido a fs. 104.
2. Que el recurso extraordinario es
admisible, pues se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de la
Constitución Nacional y la decisión fue contraria a la validez del derecho que
se funda en ella (art. 14, inc. 3°, de la ley 48). Y, por otra parte, la
contradicción que alguno de los votos de esta sentencia reprocha al apelante es
solo aparente. En efecto, es cierto que el contenido del interés propio de
Polino, en tanto que diputado, consistiría, exclusivamente, en impedir que el
Senado declare la necesidad de reforma de un artículo de la Constitución
Nacional en condiciones distintas a las aprobadas por la Cámara de Diputados, y
que, simultáneamente, cuestiona el art. 5° de la ley 24.309, que exige la
aprobación o rechazo en conjunto de diversos temas. Sin embargo, ambos planteos
son escindibles, pues esta Corte podría o no atender los dos, o sólo uno de
ellos, sin que se consagrase contradicción alguna.
Así, son cuestiones distintas las
concernientes a la validez de la limitación de las potestades de la Convención
Constituyente según el art. 5° de la ley, por un lado, o por otro, las
referentes a las facultades del Senado de la Nación para declarar la necesidad
de la reforma de un determinado artículo de la Constitución con un alcance
diverso del aprobado por la Cámara de Diputados.
3. Que la Cámara de Diputados de la
Nación aprobó un proyecto de ley declaratoria de la necesidad de la reforma
constitucional. En su art. 2° incluyó entre las normas de la Constitución
Nacional que podrían ser modificadas por la Convención Constituyente al art.
48, referente a la duración del mandato de los senadores. A continuación, en el
mismo art. 2°, se incluyó entre las cláusulas que integran el llamado
"Núcleo de Coincidencias Básicas" una de la cual se fijaba en 4 años
el mandato de los senadores. No obstante, la Cámara de Senadores, al aprobar el
Proyecto de Diputados y sancionar la ley 24.309, modificó especialmente este
punto. En efecto, si bien se mantuvo al art. 48 entre aquellos que podrán ser
reformados, se excluyó la determinación del mandato en 4 años, tal como lo
había aprobado la Cámara de Diputados.
4. Que, en tales condiciones, es
razonable reconocer al recurrente un interés lo suficientemente concreto, en la
medida en que, mediante la sanción de la ley de la manera reseñada, ha sido
privado del derecho que la Constitución le reconoce de concurrir o no con su
voto para integrar las mayorías requeridas por ella para la declaración de la
necesidad de su reforma.
5. Que, en efecto, no se alcanzaron
en la sanción de la ley 24.309 las mayorías exigidas por la Constitución en su
art. 30 respecto del punto relativo al lapso preciso del mandato de los
senadores. Las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Diputados
aprobaron la inclusión de un plazo específico de duración cuatro años para
el mandato de los senadores. En cambio, la Cámara de Senadores no aprobó ese
aspecto del proyecto de los diputados. Por lo tanto, en relación a tal plazo,
senadores y diputados aprobaron cosas distintas y, en consecuencia, no puede
considerarse satisfecho el exigente requisito impuesto por el art. 30 de la
Carta Magna. En su virtud, no cabe otro remedio que declarar la
inconstitucionalidad del art. 2° de la ley 24.309 en cuanto incluye al art. 48
de la Constitución Nacional entre las normas respecto de las cuales se declaró
la necesidad de reforma, sin que a ello obste la regla del inc. d) del art. 2°
de la ley 16.986, con arreglo a conocida jurisprudencia del tribunal (Fallos
267:215 y 306:400 La Ley, 126293; 1984C, 183).
6. Que, por lo expresado, el caso de
autos encuadra en la excepcional circunstancia contemplada en Fallos 256:556
(La Ley, 112226) aun cuando median ciertas diferencias entre uno y otro,
esto es, ocurre que en la sanción de la norma que declara la necesidad de
reforma no han sido observados los requisitos constitucionales mínimos e
indispensables, en lo atinente a la coincidencia de las mayorías exigidas. Cabe
así tener por configurada una cuestión justiciable, de indudable trascendencia
por el carácter institucional de la materia involucrada.
7. Que lo precedentemente
considerado no importa abrir juicio sobre la constitucionalidad del
condicionamiento que para la Convención Constituyente supone la regulación del
"Núcleo de Coincidencias Básicas" establecida por el art. 5° de la
ley 24.309, pues respecto de este punto, el recurrente carece de legitimación
para impugnarla, en su carácter de diputado de la Nación.
Por ello, se hace lugar parcialmente
al recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se declara la
inconstitucionalidad del art. 2° de la ley 24.309 en cuanto incluye al art. 48
de la Constitución Nacional entre las normas respecto de las cuales se declaró
la necesidad de reforma. Antonio Boggiano.
GRATIS 131-1068