Frigorífico ARMOUR de La Plata c/ la Provincia de
Buenos Aires s/devolución de dinero e inconstitucionalidad de la ley de
impuesto al capital de giro.
CSJN, Fallos, 155:104
DICTAMEN DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL
Buenos Aires, Mayo 15 de 1928.
Suprema Corte:
Don Aurelio Cagnoli en representación del Frigorífico Armour de La Plata, demanda a la Provincia de Bueno Aires, sobre repetición de la suma de doscientos cuarenta mil cuatrocientos veintinueve pesos con diez centavos moneda nacional, pagada bajo protesta en concepto de impuesto al capital en giro por el año 1924 e intereses devengados a contar de la fecha de la demanda por considerar que tal impuesto no procede por estar dicho establecimiento dentro de la zona del Puerto de La Plata, tachando a la vez de inconstitucional la ley provincial que lo creo.
El representante de la provincia demandada niega los hechos en que se funda la litis, sosteniendo que no hay infracción a los artículos constitucionales invocados en la demanda, razón por la cual solicita su rechazo.
El Frigorífico Armour se encuentra ubicado dentro de los límites fijados al puerto mencionado, que es de propiedad e la Nación, por compra que hizo al gobierno de la Provincia de Buenos Aires, según convenio ele Agosto 29 de 1904, después de llenados todos los requisitos legales exigidos para actos de esta naturaleza, ejerciendo desde entonces jurisdicción exclusiva en ese paraje.
Esto que es del dominio público, está expresamente consagrado por la Constitución Nacional (art. 67, inc. 27), al establecer que corresponde al Congreso “ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación y sobre los demás lugares adquiridos por compra o cesión en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional.”
Adquirido el Puerto de La Plata por el gobierno de la Nación en el carácter de poder público, sin reservas de ninguna clase, mal puede el gobierno provincial pretender ejercitar actos de soberanía sobre un lugar que ya no le pertenece por haberlo enajenado, cobrando impuestos derivados de una ley provincial que sólo puede aplicar dentro de su jurisdicción territorial, siendo así que la jurisdicción política, en estos casos, es inseparable de la propiedad a los fines determinados en la cláusula constitucional transcripta.
Por otra parte, está, subsistente el decreto del P. E. de Octubre 6 de 1919 que declaró sometidos a su jurisdicción todos los establecimientos instalados dentro ele la zona referida y sujetos, por tal circunstancia, a las leyes impositivas nacionales.
Por estas consideraciones y las concordantes de los escritos de demanda y alegato de la parte actora, pido a V. E. se sirva hacer lugar a la acción instaurada en lo referente a la devolución de la suma reclamada y oblada bajo protesta, en virtud de una ley provincial que no tiene imperio en el paraje expresado, y que, por lo tanto, no procede la declaración de inconstitucionalidad pedida.
HORACIO R. LARRETA
Suprema Corte:
Don Aurelio Cagnoli en representación del Frigorífico Armour de La Plata, demanda a la Provincia de Bueno Aires, sobre repetición de la suma de doscientos cuarenta mil cuatrocientos veintinueve pesos con diez centavos moneda nacional, pagada bajo protesta en concepto de impuesto al capital en giro por el año 1924 e intereses devengados a contar de la fecha de la demanda por considerar que tal impuesto no procede por estar dicho establecimiento dentro de la zona del Puerto de La Plata, tachando a la vez de inconstitucional la ley provincial que lo creo.
El representante de la provincia demandada niega los hechos en que se funda la litis, sosteniendo que no hay infracción a los artículos constitucionales invocados en la demanda, razón por la cual solicita su rechazo.
El Frigorífico Armour se encuentra ubicado dentro de los límites fijados al puerto mencionado, que es de propiedad e la Nación, por compra que hizo al gobierno de la Provincia de Buenos Aires, según convenio ele Agosto 29 de 1904, después de llenados todos los requisitos legales exigidos para actos de esta naturaleza, ejerciendo desde entonces jurisdicción exclusiva en ese paraje.
Esto que es del dominio público, está expresamente consagrado por la Constitución Nacional (art. 67, inc. 27), al establecer que corresponde al Congreso “ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación y sobre los demás lugares adquiridos por compra o cesión en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional.”
Adquirido el Puerto de La Plata por el gobierno de la Nación en el carácter de poder público, sin reservas de ninguna clase, mal puede el gobierno provincial pretender ejercitar actos de soberanía sobre un lugar que ya no le pertenece por haberlo enajenado, cobrando impuestos derivados de una ley provincial que sólo puede aplicar dentro de su jurisdicción territorial, siendo así que la jurisdicción política, en estos casos, es inseparable de la propiedad a los fines determinados en la cláusula constitucional transcripta.
Por otra parte, está, subsistente el decreto del P. E. de Octubre 6 de 1919 que declaró sometidos a su jurisdicción todos los establecimientos instalados dentro ele la zona referida y sujetos, por tal circunstancia, a las leyes impositivas nacionales.
Por estas consideraciones y las concordantes de los escritos de demanda y alegato de la parte actora, pido a V. E. se sirva hacer lugar a la acción instaurada en lo referente a la devolución de la suma reclamada y oblada bajo protesta, en virtud de una ley provincial que no tiene imperio en el paraje expresado, y que, por lo tanto, no procede la declaración de inconstitucionalidad pedida.
HORACIO R. LARRETA
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FALLO DE LA SUPREMA CORTE
Buenos Aires, Julio 26 de 1929.
Vistos:
Resultando:
Que a fs. 9 se presenta el procurador Aurelio C. Cagnoli con poder suficiente del Frigorífico Armour de La Plata, entablando demanda ordinaria contra la Provincia de Buenos Aires, a fin de que sea condenada a devolver la suma de $ 240.429,10 m/n pagada bajo protesta, que ha cobrado a su mandante en concepto de impuesto al capital en giro por el año 1924, devolución que deberá efectuar con más los intereses desde el día de la demanda, y las costas del juicio. Acompaña la escritura de protesta.
El Frigorífico Armour dice el actor, es una sociedad anónima argentina, cuya personería fue reconocida oportunamente por el Poder Ejecutivo de la Nación. En ejercicio de su negocio adquirió una considerable extensión de terreno en el Puerto de La Plata y ha edificado en él un establecimiento frigorífico de gran importancia. La Provincia cobra a la Compañía Armour, por este hecho, el impuesto “al comercio e industrias”, llamado, también “al capital en giro.» “Mi parte sostiene, agrega el demandante, que el cobro de ese impuesto no es procedente y que es inconstitucional por dos razones fundamentales: a) porqué el establecimiento frigorífico se encuentra situado dentro de la zona del Puerto de La Plata. y sujeto, en consecuencia, exclusivamente, a la jurisdicción de la Nación, de acuerdo con las disposiciones de las leyes nacionales y provinciales” aplicables al caso. b) La ley provincial en virtud de la que se cobra el impuesto aludido es también inconstitucional.
En apoyo de la primera conclusión invoca el actor el arto 3º, inc. 2º de la ley 48, la ley nacional de 2 de Julio de 1882 que autorizó la construcción del Puerto de La Plata y el convenio de 2 de Enero de 1883, en el cual se dejó constancia expresa de que las cláusulas de ese contrato no afectaban, en manera alguna la jurisdicción, derechos y facultades que competen al gobierno de la Nación y leyes del Congreso, – arts. 67. inciso 1º y 9º de la Constitución Nacional y 2572 a 2575 del Código Civil. Cita igualmente la ley 4436 de Septiembre de 1904, autoritativa de la adquisición por parte de la Nación del Puerto de La Plata “con todos sus terrenos e instalaciones, etc., y recuerda cómo en dicha ley se estableció que “el hecho de la cesión del Puerto no supone el reconocimiento como de propiedad privada de los terrenos e instalaciones existentes en poder de particulares, sin título legal, y por el contrario la provincia transferirá a la Nación todos sus privilegios, derechos y acciones para hacerlos valer en la oportunidad, forma o modo que creyese conveniente.” En virtud de esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional suscribió con el de la Provincia el contrato por el cual adquirió el Puerto y los terrenos adyacentes, haciéndose esta enajenación sin salvedad de ninguna clase. En consecuencia. y practicadas las diligencias necesarias, de común acuerdo entre los gobiernos contratados se practicó el deslinde de los terrenos del Puerto y la Nación entró, prácticamente, en el uso de sus derechos, ejerciendo una jurisdicción amplia y absoluta, como lo demuestran la ley 4152, sobre zona franca, el decreto de 6 de Octubre de 1919, afirmando la jurisdicción nacional, otras resoluciones administrativas dictadas con el mismo fin y casos de jurisprudencia de los Tribunales de La Plata en que se ha declarado que el Puerto de La Plata está sometido a la jurisdicción exclusiva del Gobierno de la Nación.
Con relación al punto b, de esta demanda, el actor impugna de inconstitucional la ley de impuesto sub lite, por cuanto en ella se delega en el Poder Ejecutivo la facultad de fijar la tasa del gravamen, facultad inalienable que corresponde al Poder Legislativo, con arreglo a la Constituciones Nacional y provincial (art. 33 de la primera y, 99 de la segunda y citas de Jurisprudencia de E. U.)
Que acreditada la jurisdicción originaria de esta Corte y corrido el traslado de ley, fue contestada la demanda por la Provincia por intermedio de su representante legal Dr. Parry, quien a fs. 57 dice: “Niego que el establecimiento Frigorífico Armour se encuentre sujeto exclusivamente a la jurisdicción de la Nación. Niego que la venta del puerto y de sus tierras adyacentes signifique la renuncia de la soberanía provincial. Niego que ley 48 en su art. 3º, inciso 2º permita interpretar que la jurisdicción federal corresponda siempre cuando se trata de hechos cometidos en los ríos, islas y puertos argentinos, e invoco el fallo de V. E. en la contienda de competencia trabada en el proceso instruido con motivo de un hecho cometido en el Tigre. Reconozco que la Cámara Civil 2º de La Plata ha dictado pronunciamientos favorables a la tesis del actor; pero opongo a esos fallos, pronunciamientos de la Cámara 1º en sentido opuesto.” Invoca en favor de su tesis lo fallos de esta Corte del tomo 1, pág. 170; tomo 32, pág. 318; tomo 69, pág. 9; tomo 111, pág. 179 y algunos de la Corte de los Estados Unidos. Sostiene que no hay infracción a los artículos de la Constitución Nacional citados en la demanda, siendo de observar que las negativas, y opiniones expresadas, no están basadas en otros fundamentos que aquellos que pudieran extraerse de la jurisprudencia citada.
Con motivo del punto b) planteado en la demanda; el representante de la Provincia aduce las siguientes razones que se reproducen a la letra “El impuesto al comercio e industrias es constitucional (Jurisprudencia Argentina, tomo 6, pág. 539). El mismo actor reconoce que no puede invocar expresamente, como infringida, ninguna cláusula de la Constitución Nacional. Tampoco existe violación de los arts. 1, 37 y 39, inciso 10 de la Constitución de la Provincial, ni es V. E. el Tribunal encargado de velar por el cumplimiento de las Constituciones provinciales. La disposición de la ley provincial impugnada en demanda no significa una delegación de poderes, sino la atribución de la facultad de reglamentar una cuestión concreta dentro de límites infranqueables. Dicha ley establece las bases a que debe sujetarse el P. E. para proceder a la fijación de la cuota, de modo que se trata de una operación aritmética que en manera alguna puede ser equiparada a la sanción de normas legales, desde que es solo una reglamentación del poder administrador con motivo del precepto legislativo que establece las bases sobre que debe procederse.
Termina pidiendo el rechazo de la demanda con costas.
Que a fs. 59 se abrió la causa a prueba, agregándose la producida a fs. 250. El actor alegó sobre ella a fs. 251 y producido el dictamen del señor Procurador General a fs. 282, se llamaron lo autos para definitiva a fs. 283 vta., y
Considerando:
Que como se desprende de la demanda y de la contestación, que han transcripto o extractado en los resultados precedentes, la cuestión capital traída a resolución de esta Corte es la referente a la interpretación y alcance del art. 67, inciso 27 de la Constitución Nacional, en cuanto concierne a la situación creada al Puerto de La Plata y tierras adyacentes, por la venta o cesión que de ellos hizo la Provincia a la Nación de acuerdo con la ley nacional 4436 y la provincial de 4 de Octubre de 1904 aprobatoria del contrato respectivo celebrado en 29 de Agosto de 1904.
Que la Provincia, en el presente juicio, ha admitido como exactos todos los puntos de hecho aducidos por la parte actora, así como también los antecedentes de legislación y actos administrativos invocados por la misma, los cuáles demuestran la efectividad de la enajenación del puerto de la Provincia y de sus tierras y la ubicación del Frigorífico del caso, dentro de la zona vendida. La actora ha sostenido, en consecuencia, que el establecimiento que representa o sea el Frigorífico Armour no se halla al alcance de la legislación impositiva de la provincia y, por consiguiente del impuesto a la industria y comercio que se le ha cobrado, pues su ubicación lo sujeta exclusivamente a la jurisdicción de la Nación de acuerdo con las leyes vigentes, situación legal que ha desconocido, en el sub lite, el representante de la Provincia.
Que en presencia de los antecedentes expuestos y la Facultad atribuida al Congreso de “ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación y sobre los demás lugares adquiridos por compra o cesión en cualquiera de las provincias para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional”, no parece posible que el ejercicio de aquélla pudiera dar lugar a discusiones jurídicas y aún a conflictos judiciales, pero sea por la circunstancia de que la Nación adquirió el Puerto de La Plata ya en función con carácter provincial o por tratarse, en el caso, de un establecimiento particular, el conflicto se ha producido y corresponde a la justicia por órgano de su más alto tribunal, decir al respecto la última palabra como intérprete final de la Constitución y de las leyes nacionales, como la pronunció en caso análogo relativo al puerto provincial de Santa Fe (Marconetti. Boglione y Cía. v. Municipalidad).
La doctrina sentada en ese caso es de todo punto aplicable al sub judice y concreta, con brevedad, la conclusión a que llega esta Corte sobre el punto discutido. Dijo el Tribunal en aquella oportunidad: Si de este estudio se arribara a la conclusión de que el Puerto ele Santa Fe es nacional y con zona portuaria enclavada en terrenos sobre los cuales ejercita actualmente su dominio la Nación, la aplicación del art. 67, inciso 27, invocado por el apelante, sería de estricta justicia en virtud de su propio texto, del cual se desprende sin duda que, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, dentro de nuestras instituciones, no es indispensable la intervención de la legislaturas provinciales para que el Congreso ejerza el derecho de legislación exclusiva, sobre lo lugares adquiridos, por cesión o compra, en cualquiera de las provincias para el establecimiento de fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional, pues cuando la Constitución ha querido que las legislaturas den su consentimiento para la cesión de territorios, lo ha dicho expresamente, como se consigna en los arts. 3 y 13 (Const. E.U. art. 1, Sección 8, art. 67, inc. 27, Const. Nacional”)… “La disposición del art. 67, inc. 27, es lógica con el sistema de la Carta Fundamental que ha proveído al Gobierno de la Nación de la facultades indispensables para hacer efectiva su autoridad en todo el territorio de la República, donde deba de ejercerla en virtud de la Constitución. De ahí la implantación de la justicia federal, las atribuciones generales del Congreso, las prerrogativas del Presidente de la República, como comandante en jefe de las fuerzas de mar y tierra para distribuir las tropas en cualquier punto del país, etc, etc. SI el P. E., o el Congreso, hubiesen de esperar el consentimiento de las legislaturas provinciales para el ejercicio de tales facultades y las que de ellas se derivan, hubiérase creado una intervención extraña y destructiva de aquellas y la Nación aparecería subordinada a la provincias, para desenvolver sus planes generales de obras públicas, canales, ferrocarriles, arsenales, campos de maniobras, toda vez que para ello es necesario la adquisición del dominio de inmuebles. Se ha dicho que la facultad del congreso para legislar exclusivamente sobre bienes raíces adquiridos en el territorio de las provincias, para el establecimiento de obras o instituciones de carácter nacional, importa un serio peligro para la autonomía de los estados, amenazado por un posible acaparamiento, sin fiscalización de su propiedad pública o privada. En primer lugar puede observarse a tal objeción que los legisladores del Congreso, proceden de todas las provincias y es absurdo suponer en ellos un propósito tan desleal, encubierto por un afán de progreso general. Por lo demás fácilmente se percibe, que la facultad a que e refiere el inciso 27, de que se trata, se relaciona con la compra o cesión de terrenos indispensables para la construcción de obras y, por tanto, limitada a las mismas. En segundo lugar, puede aducirse, que mayor peligro entrañaría, por ese concepto, la facultad de expropiar, según ley del Congreso, para lo cual no se precisa conformidad de las legislaturas locales, derecho amplio que no se ha discutido. La facultad de legislar exclusivamente que se estudia, no significa la de hacerlo respecto de todos los inmuebles adquiridos por el Gobierno Nacional, sino sólo en aquellos destinados a objetos de bien general, de manera que dominio y jurisdicción no son siempre conceptos equivalentes ni correlativos, pues bien puede existir uno sin la otra y vice- versa. (Fallos: tomo 103, pág. 403; tomo 111, pág. 179).
“Que con arreglo a estos principios resulta claro y no contradictorio el propósito de nuestra Constitución: se necesita el consentimiento de las Provincias para disponer de territorios situados en ellas con destino a desmembraciones políticas (arts. 3 y 13); no se necesita, para la compra o cesión de aquéllas cuando son destinados a objetos de carácter nacional y de bien público general.”
Que en el presente caso, aun sustentando la opinión de que siempre se requiere el consentimiento de la legislatura para la cesión o venta de territorios provinciales, no faltaría dicho requisito, ya que él fue llenado por la ley local, ya citada que aprobó el respectivo contrato de venta del Puerto con los terrenos que figuran en el plano correspondiente que sirvió para efectuar la operación, siendo de observar que en dicha ley no se hace reserva alguna respecto a la jurisdicción que preténdese no cedida, salvedad que hubiera sido improcedente y en abierta contradicción con el precepto constitucional que se considera y que por tanto no hubiera podido aceptarse, legalmente, por el Gobierno de la Nación. Obsérvese también, que la venta no se ha limitado a las obras del Puerto, propiamente dicho, sino que comprende en ellas los terrenos en que está ubicado el frigorífico de autos, hecho que no se ha desconocido en esta causa.
Que el Poder Ejecutivo de la Nación en resolución fecha Octubre 6 de 1919, a raíz de un importante dictamen del señor Procurador General de la Nación, Dr. Matienzo, estableció en forma concreta: “Que transferido el Puerto de La Plata a la Nación en virtud del convenio celebrado entre ésta y la Provincia de Buenos Aires, con todos los terrenos correspondiente bien delimitados, es indudable que dicho bien público destinado a seguir siéndolo en igual concepto, debía pasar sin limitación alguna de jurisdicción, no sólo por serlo así necesario a los fines de la utilidad pública a que estaba destinado, sino también y especialmente en virtud de lo establecido en el art. 67 ya citado de la Constitución Nacional, que adjudica al Congreso la legislación en todo lugar adquirido para fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional. Que, por otra parte, de admitir la tesis contraria, no existiría razón en el convenio de traspaso del Puerto de La Plata, en la forma que se hizo con la extensa zona de acción consiguiente, si esta zona debiera quedar sometida a la jurisdicción provincial, pues en tal caso hubiera sido suficiente que la Nación adquiriese tan sólo las obras portuarias, ya que en el resto no tendría en lo sucesivo mayor jurisdicción que la de un propietario particular.»
Por lo tanto, declárase que los establecimientos instalados dentro de a zona del Puerto de La Plata, se encuentran sometidos a la jurisdicción nacional.
Que la extensión de la facultad atribuida al Congreso, en el sentido de la disposición en debate, fluye de la misma letra del inciso 27, que equipara los poderes de legislación del Congreso sobre los lugares adquiridos por la Nación para fines de utilidad general, a los que ejerce sobre todo el territorio de la Capital de la Nación, los cuales no pueden discutirse ni se han discutido en su carácter de exclusivos y absolutos. De modo que dicho alcance lo fija el Congreso y nada más que el Congreso, ya que, como es sabido, la atribución de una facultad significa asimismo, el otorgamiento de otras necesarias para ponerla en movimiento.
Que no cabe admitir en el caso, la concurrencia de atribuciones para legislar ejercidas por la Nación y las Provincias, por cuanto ello importaría desnaturalizar el principio de la Constitución que ha querido, expresamente, que el Congreso legisle, con exclusión de todo otro poder legislativo, sobre los terrenos a que se refiere el art. 67, inciso 27.
Que no estando limitada dicha atribución debe de concluirse que ella comprende todos los objetos que pueden ser materia de legislación del Congreso, que se enumeran en aquel artículo y cuyo sentido se aclara en el inciso 28 del mismo, y en cuanto aquellos objetos se relacionen con los intereses generales del Puerto de La Plata y los terrenos abarcados en su venta y los de sus habitantes.
Que con arreglo a estos principios consagrados por la Constitución Nacional, la jurisprudencia argentina y de los Estados Unidos, y los autores ampliamente citados por la parte actora, no cabe interpretar la ley de impuesto al comercio e industrias impugnada en autos, como aplicable al Frigorífico Armour, toda vez que se ha evidenciado en autos que él se halla situado fuera de la jurisdicción territorial de la Provincia y por tanto también libre de todo impuesto local. Por consiguiente, el pago efectuado por aquella compañía es ilegal y, en virtud de haberse afectado bajo protesta, debe reputarse justa su devolución, como lo ha resuelto esta Corte en numerosos casos, en que se ha declarado la inconstitucionalidad de un impuesto local o de su aplicación. (Fallos: tomo 149, pág. 260 y otros).
Que la cuestión que ha dado motivo a esta causa, es decir, la interpretación del art. 67, inciso 27 de la Constitución. Nacional, ha sido estudiada prolijamente por los Tribunales civiles de La Plata en ocasión de las excepciones de incompetencia que opusieron el actor y otras compañías demandadas en juicio ordinario. No obstante la naturaleza de la excepción, la Cántara 2ª entró al fondo del asunto, siendo digno de anotar el fallo dictado en el caso Dirección General de Escuelas contra Frigorífico Armour de La Plata, cobro de pesos, en el cual dictó el siguiente pronunciamiento, con fundamento sólido en los votos de los magistrados que lo suscriben: “Que en el precedente acuerdo ha quedado establecido: que la excepción de incompetencia opuesta por el ejecutado es procedente, art. 67, inciso 27 de la Constitución Nacional, ley de la Nación de 30 de Septiembre de 1904 y de la Provincia de Octubre 4 del mismo año. Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, Nota 33, páginas 525 y 493 ; Agustín de Vedia, Constitución Argentina, págs. 363, 365, 367, 406, 407 y 410; Estrada, Derecho Constitucional, página 421; Dictamen del Procurador General de la Nación doctor José Nicolás Matienzo, de Julio 15 de 1919; Fallo de la Cámara Federal de Apelación de Paraná, de 28 de Diciembre de 1907; artículo 17 de la Sección VI, primera parte de la Constitución de los Estados Unidos de Norte América ; Story, Comentario sobre la Constitución, traducción Calvo, pág. 121, tomo 2º; Tiffany, traducción Quiroga Nº 448 y 449″. Los fundamentos consignados en los votos aludidos son concordantes con los que expresan los considerandos que informan el presente fallo, debiendo agregarse las opiniones citadas de nuestros constitucionalistas la del Dr. Montes de Oca en su conocida obra.
Que la jurisprudencia contraria, en la Provincia, se base principalmente, en que los estados no pueden desprenderse de su soberanía sobre parte de sus territorios mediante ventas o cesiones al Gobierno Nacional, y en que el propio texto del artículo 67, inciso 27, limita la legislación exclusiva a que se refiere, a las obras de utilidad nacional, y en cuanto sea necesaria para llevarlas a cabo, y a su funcionamiento. Al primer argumento procede observar que las disposiciones de la Constitución Nacional, son todas ellas, la expresión de la soberanía del pueblo de la Nación, manifestada por medio de los representantes de las Provincias que delegaron en el Gobierno federal el poder necesario para el ejercicio de sus funciones y que, por tanto, el precepto del art. 67, inc. 27, no puede ser contrario a la autonomía de los estados que concurrieron a su incorporación (art. 104 y preámbulo de la Constitución Nacional). En cuanto a la pretendida limitación de la facultad de legislar exclusivamente, en el modo y forma dichos, ya se ha expresado que su extensión es la misma que la ejercida por el Congreso sobre la Capital Federal, y que sólo a este corresponde fijar su alcance. En consecuencia si la Nación adquirió de la Provincia, además del Puerto, los terrenos adyacentes que reputó útiles, no debe suponerse dicha utilidad como referida al interés privado de la Nación, sino en cuanto aquéllos son convenientes para el mejor desenvolvimiento de los intereses nacionales o generales del país. Por lo demás, constituye un error pensar que la jurisdicción nacional, en el puerto y su zona, nace de la cesión que la Provincia haga al efecto a la Nación, en virtud de ley expresa; nó, ella nace por imperio propio de la Constitución Nacional, del hecho de la adquisición y en virtud de uno de los poderes delegados en aquélla.
Que tratándose de la cuestión de poderes nacionales y provinciales no hay que perder de vista, un solo momento, el hecho fundamental, de que la unidad nacional es el objetivo esencial de la Constitución y que nunca puede ser atentatorio al régimen autónomo de las provincias, el ejercicio legítimo por la Nación de las facultades que le han sido expresamente delegadas en aquella, por más que éstas deban ejercitarse en el propio territorio de los Estados autónomos.
Que con relación al punto b de la demanda, su solución es innecesaria, dadas las condiciones a que se ha llegado en relación al punto a).
Por estos fundamento, concordante con los expresados por la actora en sus escritos de demanda y de alegato, y de conformidad con lo dictaminado a fs. 232 por el señor Procurador General, se declara: que el impuesto cobrado al Frigorífico Armour La Plata en las condiciones a que se refiere este litigio, es violatorio de la Constitución Nacional, y en consecuencia, la Provincia de Buenos Aires debe devolverle en el término de sesenta días la suma de doscientos cuarenta mil cuatrocientos veinte y nueve pesos con diez centavos moneda nacional, que percibió en concepto de impuesto al capital en giro por el año 1924 y sus intereses a estilo de los que cobra el Banco de la Nación, contados desde el día de la notificación de la demanda, sin costas, atento a la naturaleza de las cuestiones debatidas. Notifíquese y repuesto el papel archívese. A. BERMEJO – J. FIGUEROA ALCORTA. – ROBERTO REPETTO – R. GUIDO LAVALLE. – ANTONIO SAGARNA.
Vistos:
Resultando:
Que a fs. 9 se presenta el procurador Aurelio C. Cagnoli con poder suficiente del Frigorífico Armour de La Plata, entablando demanda ordinaria contra la Provincia de Buenos Aires, a fin de que sea condenada a devolver la suma de $ 240.429,10 m/n pagada bajo protesta, que ha cobrado a su mandante en concepto de impuesto al capital en giro por el año 1924, devolución que deberá efectuar con más los intereses desde el día de la demanda, y las costas del juicio. Acompaña la escritura de protesta.
El Frigorífico Armour dice el actor, es una sociedad anónima argentina, cuya personería fue reconocida oportunamente por el Poder Ejecutivo de la Nación. En ejercicio de su negocio adquirió una considerable extensión de terreno en el Puerto de La Plata y ha edificado en él un establecimiento frigorífico de gran importancia. La Provincia cobra a la Compañía Armour, por este hecho, el impuesto “al comercio e industrias”, llamado, también “al capital en giro.» “Mi parte sostiene, agrega el demandante, que el cobro de ese impuesto no es procedente y que es inconstitucional por dos razones fundamentales: a) porqué el establecimiento frigorífico se encuentra situado dentro de la zona del Puerto de La Plata. y sujeto, en consecuencia, exclusivamente, a la jurisdicción de la Nación, de acuerdo con las disposiciones de las leyes nacionales y provinciales” aplicables al caso. b) La ley provincial en virtud de la que se cobra el impuesto aludido es también inconstitucional.
En apoyo de la primera conclusión invoca el actor el arto 3º, inc. 2º de la ley 48, la ley nacional de 2 de Julio de 1882 que autorizó la construcción del Puerto de La Plata y el convenio de 2 de Enero de 1883, en el cual se dejó constancia expresa de que las cláusulas de ese contrato no afectaban, en manera alguna la jurisdicción, derechos y facultades que competen al gobierno de la Nación y leyes del Congreso, – arts. 67. inciso 1º y 9º de la Constitución Nacional y 2572 a 2575 del Código Civil. Cita igualmente la ley 4436 de Septiembre de 1904, autoritativa de la adquisición por parte de la Nación del Puerto de La Plata “con todos sus terrenos e instalaciones, etc., y recuerda cómo en dicha ley se estableció que “el hecho de la cesión del Puerto no supone el reconocimiento como de propiedad privada de los terrenos e instalaciones existentes en poder de particulares, sin título legal, y por el contrario la provincia transferirá a la Nación todos sus privilegios, derechos y acciones para hacerlos valer en la oportunidad, forma o modo que creyese conveniente.” En virtud de esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional suscribió con el de la Provincia el contrato por el cual adquirió el Puerto y los terrenos adyacentes, haciéndose esta enajenación sin salvedad de ninguna clase. En consecuencia. y practicadas las diligencias necesarias, de común acuerdo entre los gobiernos contratados se practicó el deslinde de los terrenos del Puerto y la Nación entró, prácticamente, en el uso de sus derechos, ejerciendo una jurisdicción amplia y absoluta, como lo demuestran la ley 4152, sobre zona franca, el decreto de 6 de Octubre de 1919, afirmando la jurisdicción nacional, otras resoluciones administrativas dictadas con el mismo fin y casos de jurisprudencia de los Tribunales de La Plata en que se ha declarado que el Puerto de La Plata está sometido a la jurisdicción exclusiva del Gobierno de la Nación.
Con relación al punto b, de esta demanda, el actor impugna de inconstitucional la ley de impuesto sub lite, por cuanto en ella se delega en el Poder Ejecutivo la facultad de fijar la tasa del gravamen, facultad inalienable que corresponde al Poder Legislativo, con arreglo a la Constituciones Nacional y provincial (art. 33 de la primera y, 99 de la segunda y citas de Jurisprudencia de E. U.)
Que acreditada la jurisdicción originaria de esta Corte y corrido el traslado de ley, fue contestada la demanda por la Provincia por intermedio de su representante legal Dr. Parry, quien a fs. 57 dice: “Niego que el establecimiento Frigorífico Armour se encuentre sujeto exclusivamente a la jurisdicción de la Nación. Niego que la venta del puerto y de sus tierras adyacentes signifique la renuncia de la soberanía provincial. Niego que ley 48 en su art. 3º, inciso 2º permita interpretar que la jurisdicción federal corresponda siempre cuando se trata de hechos cometidos en los ríos, islas y puertos argentinos, e invoco el fallo de V. E. en la contienda de competencia trabada en el proceso instruido con motivo de un hecho cometido en el Tigre. Reconozco que la Cámara Civil 2º de La Plata ha dictado pronunciamientos favorables a la tesis del actor; pero opongo a esos fallos, pronunciamientos de la Cámara 1º en sentido opuesto.” Invoca en favor de su tesis lo fallos de esta Corte del tomo 1, pág. 170; tomo 32, pág. 318; tomo 69, pág. 9; tomo 111, pág. 179 y algunos de la Corte de los Estados Unidos. Sostiene que no hay infracción a los artículos de la Constitución Nacional citados en la demanda, siendo de observar que las negativas, y opiniones expresadas, no están basadas en otros fundamentos que aquellos que pudieran extraerse de la jurisprudencia citada.
Con motivo del punto b) planteado en la demanda; el representante de la Provincia aduce las siguientes razones que se reproducen a la letra “El impuesto al comercio e industrias es constitucional (Jurisprudencia Argentina, tomo 6, pág. 539). El mismo actor reconoce que no puede invocar expresamente, como infringida, ninguna cláusula de la Constitución Nacional. Tampoco existe violación de los arts. 1, 37 y 39, inciso 10 de la Constitución de la Provincial, ni es V. E. el Tribunal encargado de velar por el cumplimiento de las Constituciones provinciales. La disposición de la ley provincial impugnada en demanda no significa una delegación de poderes, sino la atribución de la facultad de reglamentar una cuestión concreta dentro de límites infranqueables. Dicha ley establece las bases a que debe sujetarse el P. E. para proceder a la fijación de la cuota, de modo que se trata de una operación aritmética que en manera alguna puede ser equiparada a la sanción de normas legales, desde que es solo una reglamentación del poder administrador con motivo del precepto legislativo que establece las bases sobre que debe procederse.
Termina pidiendo el rechazo de la demanda con costas.
Que a fs. 59 se abrió la causa a prueba, agregándose la producida a fs. 250. El actor alegó sobre ella a fs. 251 y producido el dictamen del señor Procurador General a fs. 282, se llamaron lo autos para definitiva a fs. 283 vta., y
Considerando:
Que como se desprende de la demanda y de la contestación, que han transcripto o extractado en los resultados precedentes, la cuestión capital traída a resolución de esta Corte es la referente a la interpretación y alcance del art. 67, inciso 27 de la Constitución Nacional, en cuanto concierne a la situación creada al Puerto de La Plata y tierras adyacentes, por la venta o cesión que de ellos hizo la Provincia a la Nación de acuerdo con la ley nacional 4436 y la provincial de 4 de Octubre de 1904 aprobatoria del contrato respectivo celebrado en 29 de Agosto de 1904.
Que la Provincia, en el presente juicio, ha admitido como exactos todos los puntos de hecho aducidos por la parte actora, así como también los antecedentes de legislación y actos administrativos invocados por la misma, los cuáles demuestran la efectividad de la enajenación del puerto de la Provincia y de sus tierras y la ubicación del Frigorífico del caso, dentro de la zona vendida. La actora ha sostenido, en consecuencia, que el establecimiento que representa o sea el Frigorífico Armour no se halla al alcance de la legislación impositiva de la provincia y, por consiguiente del impuesto a la industria y comercio que se le ha cobrado, pues su ubicación lo sujeta exclusivamente a la jurisdicción de la Nación de acuerdo con las leyes vigentes, situación legal que ha desconocido, en el sub lite, el representante de la Provincia.
Que en presencia de los antecedentes expuestos y la Facultad atribuida al Congreso de “ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación y sobre los demás lugares adquiridos por compra o cesión en cualquiera de las provincias para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional”, no parece posible que el ejercicio de aquélla pudiera dar lugar a discusiones jurídicas y aún a conflictos judiciales, pero sea por la circunstancia de que la Nación adquirió el Puerto de La Plata ya en función con carácter provincial o por tratarse, en el caso, de un establecimiento particular, el conflicto se ha producido y corresponde a la justicia por órgano de su más alto tribunal, decir al respecto la última palabra como intérprete final de la Constitución y de las leyes nacionales, como la pronunció en caso análogo relativo al puerto provincial de Santa Fe (Marconetti. Boglione y Cía. v. Municipalidad).
La doctrina sentada en ese caso es de todo punto aplicable al sub judice y concreta, con brevedad, la conclusión a que llega esta Corte sobre el punto discutido. Dijo el Tribunal en aquella oportunidad: Si de este estudio se arribara a la conclusión de que el Puerto ele Santa Fe es nacional y con zona portuaria enclavada en terrenos sobre los cuales ejercita actualmente su dominio la Nación, la aplicación del art. 67, inciso 27, invocado por el apelante, sería de estricta justicia en virtud de su propio texto, del cual se desprende sin duda que, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, dentro de nuestras instituciones, no es indispensable la intervención de la legislaturas provinciales para que el Congreso ejerza el derecho de legislación exclusiva, sobre lo lugares adquiridos, por cesión o compra, en cualquiera de las provincias para el establecimiento de fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional, pues cuando la Constitución ha querido que las legislaturas den su consentimiento para la cesión de territorios, lo ha dicho expresamente, como se consigna en los arts. 3 y 13 (Const. E.U. art. 1, Sección 8, art. 67, inc. 27, Const. Nacional”)… “La disposición del art. 67, inc. 27, es lógica con el sistema de la Carta Fundamental que ha proveído al Gobierno de la Nación de la facultades indispensables para hacer efectiva su autoridad en todo el territorio de la República, donde deba de ejercerla en virtud de la Constitución. De ahí la implantación de la justicia federal, las atribuciones generales del Congreso, las prerrogativas del Presidente de la República, como comandante en jefe de las fuerzas de mar y tierra para distribuir las tropas en cualquier punto del país, etc, etc. SI el P. E., o el Congreso, hubiesen de esperar el consentimiento de las legislaturas provinciales para el ejercicio de tales facultades y las que de ellas se derivan, hubiérase creado una intervención extraña y destructiva de aquellas y la Nación aparecería subordinada a la provincias, para desenvolver sus planes generales de obras públicas, canales, ferrocarriles, arsenales, campos de maniobras, toda vez que para ello es necesario la adquisición del dominio de inmuebles. Se ha dicho que la facultad del congreso para legislar exclusivamente sobre bienes raíces adquiridos en el territorio de las provincias, para el establecimiento de obras o instituciones de carácter nacional, importa un serio peligro para la autonomía de los estados, amenazado por un posible acaparamiento, sin fiscalización de su propiedad pública o privada. En primer lugar puede observarse a tal objeción que los legisladores del Congreso, proceden de todas las provincias y es absurdo suponer en ellos un propósito tan desleal, encubierto por un afán de progreso general. Por lo demás fácilmente se percibe, que la facultad a que e refiere el inciso 27, de que se trata, se relaciona con la compra o cesión de terrenos indispensables para la construcción de obras y, por tanto, limitada a las mismas. En segundo lugar, puede aducirse, que mayor peligro entrañaría, por ese concepto, la facultad de expropiar, según ley del Congreso, para lo cual no se precisa conformidad de las legislaturas locales, derecho amplio que no se ha discutido. La facultad de legislar exclusivamente que se estudia, no significa la de hacerlo respecto de todos los inmuebles adquiridos por el Gobierno Nacional, sino sólo en aquellos destinados a objetos de bien general, de manera que dominio y jurisdicción no son siempre conceptos equivalentes ni correlativos, pues bien puede existir uno sin la otra y vice- versa. (Fallos: tomo 103, pág. 403; tomo 111, pág. 179).
“Que con arreglo a estos principios resulta claro y no contradictorio el propósito de nuestra Constitución: se necesita el consentimiento de las Provincias para disponer de territorios situados en ellas con destino a desmembraciones políticas (arts. 3 y 13); no se necesita, para la compra o cesión de aquéllas cuando son destinados a objetos de carácter nacional y de bien público general.”
Que en el presente caso, aun sustentando la opinión de que siempre se requiere el consentimiento de la legislatura para la cesión o venta de territorios provinciales, no faltaría dicho requisito, ya que él fue llenado por la ley local, ya citada que aprobó el respectivo contrato de venta del Puerto con los terrenos que figuran en el plano correspondiente que sirvió para efectuar la operación, siendo de observar que en dicha ley no se hace reserva alguna respecto a la jurisdicción que preténdese no cedida, salvedad que hubiera sido improcedente y en abierta contradicción con el precepto constitucional que se considera y que por tanto no hubiera podido aceptarse, legalmente, por el Gobierno de la Nación. Obsérvese también, que la venta no se ha limitado a las obras del Puerto, propiamente dicho, sino que comprende en ellas los terrenos en que está ubicado el frigorífico de autos, hecho que no se ha desconocido en esta causa.
Que el Poder Ejecutivo de la Nación en resolución fecha Octubre 6 de 1919, a raíz de un importante dictamen del señor Procurador General de la Nación, Dr. Matienzo, estableció en forma concreta: “Que transferido el Puerto de La Plata a la Nación en virtud del convenio celebrado entre ésta y la Provincia de Buenos Aires, con todos los terrenos correspondiente bien delimitados, es indudable que dicho bien público destinado a seguir siéndolo en igual concepto, debía pasar sin limitación alguna de jurisdicción, no sólo por serlo así necesario a los fines de la utilidad pública a que estaba destinado, sino también y especialmente en virtud de lo establecido en el art. 67 ya citado de la Constitución Nacional, que adjudica al Congreso la legislación en todo lugar adquirido para fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional. Que, por otra parte, de admitir la tesis contraria, no existiría razón en el convenio de traspaso del Puerto de La Plata, en la forma que se hizo con la extensa zona de acción consiguiente, si esta zona debiera quedar sometida a la jurisdicción provincial, pues en tal caso hubiera sido suficiente que la Nación adquiriese tan sólo las obras portuarias, ya que en el resto no tendría en lo sucesivo mayor jurisdicción que la de un propietario particular.»
Por lo tanto, declárase que los establecimientos instalados dentro de a zona del Puerto de La Plata, se encuentran sometidos a la jurisdicción nacional.
Que la extensión de la facultad atribuida al Congreso, en el sentido de la disposición en debate, fluye de la misma letra del inciso 27, que equipara los poderes de legislación del Congreso sobre los lugares adquiridos por la Nación para fines de utilidad general, a los que ejerce sobre todo el territorio de la Capital de la Nación, los cuales no pueden discutirse ni se han discutido en su carácter de exclusivos y absolutos. De modo que dicho alcance lo fija el Congreso y nada más que el Congreso, ya que, como es sabido, la atribución de una facultad significa asimismo, el otorgamiento de otras necesarias para ponerla en movimiento.
Que no cabe admitir en el caso, la concurrencia de atribuciones para legislar ejercidas por la Nación y las Provincias, por cuanto ello importaría desnaturalizar el principio de la Constitución que ha querido, expresamente, que el Congreso legisle, con exclusión de todo otro poder legislativo, sobre los terrenos a que se refiere el art. 67, inciso 27.
Que no estando limitada dicha atribución debe de concluirse que ella comprende todos los objetos que pueden ser materia de legislación del Congreso, que se enumeran en aquel artículo y cuyo sentido se aclara en el inciso 28 del mismo, y en cuanto aquellos objetos se relacionen con los intereses generales del Puerto de La Plata y los terrenos abarcados en su venta y los de sus habitantes.
Que con arreglo a estos principios consagrados por la Constitución Nacional, la jurisprudencia argentina y de los Estados Unidos, y los autores ampliamente citados por la parte actora, no cabe interpretar la ley de impuesto al comercio e industrias impugnada en autos, como aplicable al Frigorífico Armour, toda vez que se ha evidenciado en autos que él se halla situado fuera de la jurisdicción territorial de la Provincia y por tanto también libre de todo impuesto local. Por consiguiente, el pago efectuado por aquella compañía es ilegal y, en virtud de haberse afectado bajo protesta, debe reputarse justa su devolución, como lo ha resuelto esta Corte en numerosos casos, en que se ha declarado la inconstitucionalidad de un impuesto local o de su aplicación. (Fallos: tomo 149, pág. 260 y otros).
Que la cuestión que ha dado motivo a esta causa, es decir, la interpretación del art. 67, inciso 27 de la Constitución. Nacional, ha sido estudiada prolijamente por los Tribunales civiles de La Plata en ocasión de las excepciones de incompetencia que opusieron el actor y otras compañías demandadas en juicio ordinario. No obstante la naturaleza de la excepción, la Cántara 2ª entró al fondo del asunto, siendo digno de anotar el fallo dictado en el caso Dirección General de Escuelas contra Frigorífico Armour de La Plata, cobro de pesos, en el cual dictó el siguiente pronunciamiento, con fundamento sólido en los votos de los magistrados que lo suscriben: “Que en el precedente acuerdo ha quedado establecido: que la excepción de incompetencia opuesta por el ejecutado es procedente, art. 67, inciso 27 de la Constitución Nacional, ley de la Nación de 30 de Septiembre de 1904 y de la Provincia de Octubre 4 del mismo año. Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, Nota 33, páginas 525 y 493 ; Agustín de Vedia, Constitución Argentina, págs. 363, 365, 367, 406, 407 y 410; Estrada, Derecho Constitucional, página 421; Dictamen del Procurador General de la Nación doctor José Nicolás Matienzo, de Julio 15 de 1919; Fallo de la Cámara Federal de Apelación de Paraná, de 28 de Diciembre de 1907; artículo 17 de la Sección VI, primera parte de la Constitución de los Estados Unidos de Norte América ; Story, Comentario sobre la Constitución, traducción Calvo, pág. 121, tomo 2º; Tiffany, traducción Quiroga Nº 448 y 449″. Los fundamentos consignados en los votos aludidos son concordantes con los que expresan los considerandos que informan el presente fallo, debiendo agregarse las opiniones citadas de nuestros constitucionalistas la del Dr. Montes de Oca en su conocida obra.
Que la jurisprudencia contraria, en la Provincia, se base principalmente, en que los estados no pueden desprenderse de su soberanía sobre parte de sus territorios mediante ventas o cesiones al Gobierno Nacional, y en que el propio texto del artículo 67, inciso 27, limita la legislación exclusiva a que se refiere, a las obras de utilidad nacional, y en cuanto sea necesaria para llevarlas a cabo, y a su funcionamiento. Al primer argumento procede observar que las disposiciones de la Constitución Nacional, son todas ellas, la expresión de la soberanía del pueblo de la Nación, manifestada por medio de los representantes de las Provincias que delegaron en el Gobierno federal el poder necesario para el ejercicio de sus funciones y que, por tanto, el precepto del art. 67, inc. 27, no puede ser contrario a la autonomía de los estados que concurrieron a su incorporación (art. 104 y preámbulo de la Constitución Nacional). En cuanto a la pretendida limitación de la facultad de legislar exclusivamente, en el modo y forma dichos, ya se ha expresado que su extensión es la misma que la ejercida por el Congreso sobre la Capital Federal, y que sólo a este corresponde fijar su alcance. En consecuencia si la Nación adquirió de la Provincia, además del Puerto, los terrenos adyacentes que reputó útiles, no debe suponerse dicha utilidad como referida al interés privado de la Nación, sino en cuanto aquéllos son convenientes para el mejor desenvolvimiento de los intereses nacionales o generales del país. Por lo demás, constituye un error pensar que la jurisdicción nacional, en el puerto y su zona, nace de la cesión que la Provincia haga al efecto a la Nación, en virtud de ley expresa; nó, ella nace por imperio propio de la Constitución Nacional, del hecho de la adquisición y en virtud de uno de los poderes delegados en aquélla.
Que tratándose de la cuestión de poderes nacionales y provinciales no hay que perder de vista, un solo momento, el hecho fundamental, de que la unidad nacional es el objetivo esencial de la Constitución y que nunca puede ser atentatorio al régimen autónomo de las provincias, el ejercicio legítimo por la Nación de las facultades que le han sido expresamente delegadas en aquella, por más que éstas deban ejercitarse en el propio territorio de los Estados autónomos.
Que con relación al punto b de la demanda, su solución es innecesaria, dadas las condiciones a que se ha llegado en relación al punto a).
Por estos fundamento, concordante con los expresados por la actora en sus escritos de demanda y de alegato, y de conformidad con lo dictaminado a fs. 232 por el señor Procurador General, se declara: que el impuesto cobrado al Frigorífico Armour La Plata en las condiciones a que se refiere este litigio, es violatorio de la Constitución Nacional, y en consecuencia, la Provincia de Buenos Aires debe devolverle en el término de sesenta días la suma de doscientos cuarenta mil cuatrocientos veinte y nueve pesos con diez centavos moneda nacional, que percibió en concepto de impuesto al capital en giro por el año 1924 y sus intereses a estilo de los que cobra el Banco de la Nación, contados desde el día de la notificación de la demanda, sin costas, atento a la naturaleza de las cuestiones debatidas. Notifíquese y repuesto el papel archívese. A. BERMEJO – J. FIGUEROA ALCORTA. – ROBERTO REPETTO – R. GUIDO LAVALLE. – ANTONIO SAGARNA.
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