Avico c/ de la Pesa
Buenos Aires, diciembre 7 de 1934.
Y Vistos:
Los del recurso extraordinario deducido por don Oscar Agustín Avico
contra don Saúl C. de la Pesa sobre consignación de intereses, de cuyo estudio
resulta:
Que ante el Juzgado de Paz de la sección 16ª Avico demanda a Pesa por
consignación de dos semestres de intereses computados al 6 % anual desde el 3
de Abril de 1932 hasta el 3 de Abril de 1933, de acuerdo con la ley 11.741, a
cuyos beneficios se acoge, tanto respecto al monto de los intereses cuanto a la
prórroga para el pago de éstos y del capital.
El demandado reconoce que se negó a recibir esos intereses que no son
los convenidos con el mutuario en la escritura de préstamo hipotecario, sino
los del 9 % anual pagaderos por semestre anticipado, así como a aceptar la
prórroga del plazo de tres años para el pago del capital. Dice que los derechos
emergentes del contrato han ingresado a su patrimonio: que las leyes nuevas
deben respetar esos derechos adquiridos. Las que no los respetan entrando a
regir en el pasado son leyes retroactivas y nulas, porque violan el patrimonio
de los particulares, ya que el derecho adquirido en virtud del contrato es una
propiedad, cuya inviolabilidad garantiza el art. 17 de la Constitución
Nacional.
Afirma que la ley 11.741 es también contraria al art. 3° del Código
Civil y al fallo de esta Corte en la causa Horta v. Harguindeguy (Fallos:
157:47). Declarada la cuestión de puro derecho a fs. 12 el Juzgado de Paz falló
esta causa a fs. 13 haciendo lugar a la demanda en todas sus partes por
considerar que la ley 11.741 es constitucional.
Apelada esa resolución, el señor Juez en lo Civil doctor Miguens por
sentencia de fs. 29 revoca la del de Paz, rechazando la consignación efectuada
y declarando que los artículos invocados de la ley 11.741 son
inconstitucionales por ser incompatibles con las garantías de los arts. 14 y 17
de la Constitución Nacional y tratarse de una causa análoga a la resuelta por
esta Corte "in re" Horta v. Harguindeguy.
Concedido el recurso extraordinario a fs. 39 por el "a quo", a
fs. 41 se llamó autos y se corrió vista al señor Procurador General, que
dictamina a fs. 101 sosteniendo que el Congreso ha estado habilitado para
sancionar la ley impugnada, y que la prórroga del plazo de las obligaciones
hipotecarias y la limitación del interés que puede exigirse durante su
vigencia, no contrarían lo establecido en los arts. 14 y 17 de la Constitución
Nacional, por lo que solicita la revocación de la sentencia apelada. Funda
extensamente su dictamen en lo que prescribe el art. 67, inc. 16 y 28 de la
Constitución Nacional y sostiene que la ley 11.741 ha procurado que el
cumplimiento de las obligaciones con garantía sobre los bienes raíces se
efectúe en condiciones menos apremiantes en beneficio de los intereses
generales y de la economía del país.
Y Considerando:
1° El recurso extraordinario concedido a fs. ... es procedente atento lo
dispuesto en el art. 14, inc. 1° de la ley N° 48, por haberse puesto en
cuestión la validez de una ley nacional y ser la sentencia apelada contraria a
esa validez.
2° Se impugna la ley N° 11.741 de 1933, que prorroga por tres años a
partir de su vigencia las obligaciones vencidas garantizadas con hipoteca o que
antes de la vigencia de ella se hayan hecho exigibles por falta de pago de los
intereses o amortizaciones convenidos. Prorroga igualmente por tres años las
obligaciones garantizadas con hipoteca existentes el día de la vigencia de la
ley, que hasta un año después de esta fecha venzan o se hagan exigibles por
falta de pago de los intereses o amortizaciones convenidos. Y las que venzan
después del año quedan prorrogadas hasta el término de la vigencia de la ley
-art. 1°-. Que prorroga el pago de los intereses, que sólo pueden exigirse
cuando lleguen a adeudarse los correspondientes a seis meses vencidos
devengados durante la prórroga -art. 5°-. Y que limita al 6 % anual el máximo
de interés que podrá cobrarse durante su vigencia (tres años) -art. 6°-.
3° Los dos primeros artículos antes citados (1° y 5°), establecen lo que
en el tecnicismo jurídico se llama moratoria, que consiste en la suspensión de
los remedios legales (o acciones) contra los deudores, que algunas veces suele
acordarse por ley en ocasión de desastres económicos (Bouvier's "Law
dictionary and concise encyclopedia of the law", vol. II, p. 2247). Y el
último al fijar un máximo de interés cobrable durante los tres años de vigencia
de la ley, implícitamente considera usurario durante ese término, cualquier
interés mayor, desde que le niega los medios legales para hacerlo efectivo.
Pues el concepto severo, ya antiguo, de Blackstone, según el cual se considera
usurario "al contrato ilegal de prestar dinero para recibir el mismo con
aumento exorbitante", ha sido sustituido por el más comprensivo y concreto
de considerar usura, "el cobrar más de lo que la ley permite por el uso
del dinero o por la mora de una deuda", (85 Ala. 379; 68 Miss. 310; 152,
N. C., 366, etc., R. C. L., vol. 27, p. 203), desde que sólo pueden cobrarse
intereses cuando la ley lo autoriza; habiendo existido países como Inglaterra,
hasta el reinado de Enrique VIII, cuya legislación consideraba usurarios los
contratos de préstamo de dinero, por más reducido que fuera el interés pactado,
y castigaba al prestamista con la inexigibilidad del contrato (94 U. S. 437; 31
111, 529; R. C. L. vol. 15, p. 3).
4° La sentencia apelada considera que son contrarias a la Constitución
Nacional las moratorias para el pago del capital y de los intereses, y asimismo
el máximo de interés fijado en la ley N° 11.741, porque violan el derecho de
propiedad que el contrato de préstamo reconoce al acreedor, de acuerdo con los
arts. 14, 17 y 28 de la Constitución, tal como han sido interpretados por esta
Corte en la causa Horta v. Harguindeguy (Fallos: 137:47).
5° Es cierto que la ley N° 11.741 se refiere a los contratos ya
existentes a la fecha de su sanción; y por ello se dice que si bien la
irretroactividad de la ley en materia civil no en un principio o garantía
constitucional sino del Código Civil -art. 3°- que el Congreso puede derogar
cuando el interés general lo exija, es de advertir que esa facultad de legislar
hacia el pasado no es ilimitada, desde que so pretexto de legislar no podría
violarse la garantía de la propiedad tal como la consagra el art. 17 de la
Constitución.
Es verdad también que los derechos que el contrato acuerda al acreedor,
constituyen su propiedad, como todos los bienes que forman su patrimonio, a
todos los cuales se extiende la garantía constitucional del art. 17. Pero lo es
también que la Constitución no reconoce derechos absolutos. Todos están sujetos
a las leyes que reglamenten su ejercicio, con la única limitación, para el
Congreso, de no alterarlos en la regulación legislativa -arts. 14, 17 y 28-
cuya atribución le corresponde en mérito de lo establecido en el art. 67 incs.
11 y 28.
6° Si el derecho de propiedad que emerge de un contrato de préstamo es
igual, del punto de vista constitucional, al que se tiene sobre una cosa o un
campo, u otra cosa cualquiera, queda por determinar si el Congreso en uso de su
facultad de legislar puede modificar el plazo de exigibilidad de los intereses
(o de los alquileres o arrendamientos) esto es, de la renta que al acreedor o
el propietario en su caso, hayan convenido por contrato con su deudor,
inquilino o arrendatario; y, si además de ello, pueden limitar la renta en uno
y otro caso, por razones de bienestar general.
7° Nuestra Constitución, al adoptar en gran parte los principios de la
Constitución de E. U. de América, nos ha dado, entre otras, la inmensa ventaja
de proporcionarnos la interpretación sabia de su Corte Suprema relativa a los
principios que hemos incorporado. La garantía de la propiedad consagrada en el
art. 17 de nuestra Constitución tiene su antecedente en las enmiendas de la
Constitución Americana. Es, pues, del mayor interés el estudiar como ha sido
interpretada por la Corte Suprema de ese país, la naturaleza, extensión y
límites de esa garantía, a fin de adoptarla también, si sus fundamentos son
razonables, como la más auténtica y sabia interpretación del principio que
hemos adoptado en la propia.
8° Respecto a la moratoria que establece la ley N° 11.741 en tres años
para la devolución del capital prestado y de seis meses para el de los
intereses, no obstante estar vencido el término del contrato, o, de ser éste
distinto tanto para el pago del capital y de los intereses, la Corte Suprema de
Estados Unidos se ha pronunciado recientemente (8 de Enero de 1934) en la causa
"Home Building and Loan Association (apelante) v. John H. Blaisdell y señora
de Blaisdell", análoga a la "sub lite" en cuanto respecta a la
moratoria, que modifica, tanto aquí como allí, en lo referente al plazo, las
cláusulas del contrato de préstamo hipotecario.
La parte apelante impugnó la validez del cap. 339 de las leyes del Estado
de Minnesota de 1933, par. 514 aprobada en Abril 18, llamada "ley de
moratoria hipotecaria", por ser repugnante a la cláusula que prohibe
alterar los contratos "contract clause" (art. 1°, sec. 10) y a las
cláusulas del debido proceso de ley e igual protección de la enmienda 14 de la
Constitución Federal.
La ley de Minnesota debía regir mientras subsistiera la emergencia que
motivó su sanción y no más allá del 1° de Mayo de 1935, o sea un poco más de
dos años.
La Corte Suprema norteamericana examina la ley en cuanto prorroga el
plazo del rescate de las fincas vendidas en ejecuciones hipotecarias por el
tiempo que las Cortes consideren justo y equitativo, sujeto al límite arriba
indicado. Y también en cuanto al tiempo para el rescate de fincas ejecutadas anteriormente,
que de otro modo expiraría antes de los treinta días de sancionada la ley, que
puede ser extendido por las Cortes; así como la disposición de la ley que niega
acción antes del 1° de Mayo de 1935 para cobrar el saldo personal del deudor,
si no ha expirado el plazo de rescate concedido por la ley. Antes de expirar la
prórroga del rescate, las Cortes pueden, por esa ley, rever o alterar los
términos de prórroga, de acuerdo con las cambiantes circunstancias.
Los esposos Blaisdell, invocando la citada ley de moratoria solicitaron
a la Corte del distrito el otorgamiento de la prórroga en el plazo del rescate
de su finca ya enajenada en la ejecución hipotecaria, la cual había comprado el
acreedor hipotecario en Mayo 2 de 1932 por $ 3.700.98; sosteniendo que la
depresión económica les había impedido cancelar la deuda u obtener un nuevo
préstamo y que si no se prorrogaba el plazo para el rescate, perderían
irrevocablemente la propiedad, cuyo valor razonable excedía a la deuda
hipotecaria inclusive los intereses, costas y gastos.
La Corte del distrito prorrogó el plazo hasta el 1° de Mayo de 1935
obligando a los esposos Blaisdell a pagar cuarenta pesos mensuales en el
período prorrogado, desde el 2 de Mayo de 1933, sumas que se aplicarían al pago
de los impuestos, seguro, interés y deuda hipotecaria. Este fallo lo confirmó
la Corte Suprema de Minnesota y fue recurrido ante la Corte Suprema Federal. La
Corte del Estado sostuvo la validez de la ley como una medida de emergencia,
que la Legislatura había sancionado en ejercicio de su poder de policía, a
causa de la crisis o emergencia económica, comprobada por ella. Esa Corte dijo
que ella no podía declarar que esa decisión legislativa careciera de
fundamento, a lo que podía añadir su propia exposición de las condiciones
acreditadas. Y que además del mérito que debe darse a la determinación de la
Legislatura según la cual existe una emergencia económica que requiere remedio
o amparo, la Corte debe tener en cuenta otras consideraciones. Los miembros de
la Legislatura, dijo, vienen de todas las localidades del Estado y de todas las
sendas de la vida. Ellos están familiarizados con las condiciones generales en
cada actividad, ocupación, profesión y negocios en el Estado. No sólo ellos,
sino las Cortes, deben guiarse por lo que es de conocimiento común. Es de
conocimiento común que en los últimos años el valor de las tierras ha bajado
enormemente. Los préstamos hechos hace pocos años sobre la base del valor
existente entonces, no pueden ser reemplazados, reembolsados o restituidos
("replaced") sobre la base del valor actual. Sigue enumerando otros
hechos reveladores del estado económico, y agrega: "Con este conocimiento,
la Corte no puede sostener que la Legislatura no tuviera fundamentos de hecho para
llegar a la conclusión de que existía una emergencia económica que requería el
ejercicio del poder de policía para conceder alivio".
El Presidente de la Corte
señor Hughes, que fundó el voto de la mayoría, después de referir las
condiciones y reglas aplicables según la ley de Minnesota para el rescate de la
propiedad, dijo:
"Para determinar si la disposición legal de este alivio temporáneo
y condicional excede el poder del Estado, por razón de la cláusula de la
Constitución Federal sobre inalterabilidad de los contratos, debemos considerar
la emergencia respecto al poder constitucional, a la histórica reserva de la
cláusula contractual, al desarrollo de la jurisprudencia de esta Corte en la
interpretación de esa cláusula, y a los principios de interpretación que podemos
considerar fijados (o establecidos).
La emergencia no crea el poder, ni aumenta el poder concedido, ni
suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder concedido, o
reservado. La Constitución fue adoptada en un período de grave emergencia. Sus
concesiones de poder al gobierno federal y sus limitaciones del poder de los
Estados fueron determinadas a la luz de la emergencia, y ellas no son alteradas
por la emergencia. Qué poder fue así concedido y qué limitaciones fueron así
impuestas, son cuestiones que han sido siempre y que serán siempre objeto de
minucioso examen bajo nuestro sistema constitucional.
Mientras la emergencia no crea el poder, ella puede dar ocasión para el
ejercicio del poder". "Aunque la emergencia no puede dar vida a un
poder que nunca ha existido, ello no obstante, la emergencia puede dar una
razón para el ejercicio de un poder existente ya gozado". Wilson v. New
243 U. S. 332, 348; 61 L. ed. 755, 773 (etc.). La cuestión constitucional
presentada a la luz de la emergencia es si el poder poseído comprende su
ejercicio en respuesta a condiciones peculiares o extraordinarias. Así el poder
de guerra del gobierno federal no es creado por la emergencia de la guerra,
sino que es un poder dado para hacer frente (o combatir) esa emergencia...
Pero, ni aún el poder de guerra deroga (o remueve) las limitaciones
constitucionales que protegen las libertades esenciales. Cuando los preceptos
de la Constitución, en facultades o restricciones, son formales (específicos)
tan particularizados o detallados ("particularized") que no admiten
interpretación, no se presenta duda (o controversia) alguna. Así la emergencia
no permitiría a un Estado tener más de dos senadores en el Congreso, o la
elección de presidente por el voto usual popular, prescindiendo del número de
electores a los cuales tienen respectivamente derecho los Estados, ni
"acuñar moneda" o "establecer otra cosa que monedas de oro y
plata para el pago de las deudas". "Pero cuando las concesiones y
limitaciones de poder están expresadas en cláusulas (párrafos o artículos)
generales que proporcionan un amplio esbozo (o contorno), el proceso de
interpretación es esencial para llenar los huecos o pormenores. Este es el caso
de la cláusula sobre (inalterabilidad de) los contratos. La necesidad de la
interpretación no se evita por el hecho de que la cláusula sobre
(inalterabilidad de) los contratos esté unida (o asociada) en la misma sección
con otras y más formables (o específicas) prohibiciones. Aún la agrupación de
materias en la misma cláusula, no exige (o requiere) la misma aplicación a cada
una de las materias, prescindiendo de las diferencias de su naturaleza". Ver Groves v. Slaugter, 15
Pet. 449, 505; Atlantic Cleaners y United States, 286, U. S. 427 (etcétera).
"En la interpretación de la cláusula sobre (inalterabilidad de) los
contratos, los debates en la Convención Constituyente son de poco auxilio. Pero
las razones que condujeron a la adopción de la cláusula, y a las otras
prohibiciones de la sección 10 del art. 1°, no dejan dudas, y frecuentemente,
han sido definidas con énfasis elocuente" (v. Farrand "Records of the
Federal Convention", vol. 2, ps. 439, 440, 597, 610; Elliot's
"Debates", vol. 2, p. 485, etc.; Bancroft "History of the U. S.
Constitution", vol. 2, p. 137; Warren, "The Making of the
Constitution", p. 552). La miseria general que siguió al período
revolucionario y los aprietos de los deudores exigieron en los Estados una
innoble formación de proyectos legislativos para derrotar a los acreedores y
arremeter contra las obligaciones contractuales. Las intromisiones legislativas
habían sido tan numerosas y excesivas (extremas) que la confianza esencial para
un comercio próspero había sido socavada y estaba amenazada la total
destrucción del crédito. "El sensato pueblo de América" estaba
convencido de que era necesaria alguna "reforma cabal" que
"inspirara una prudencia pública y actividad, y diera un curso regular a
los negocios de la colectividad". "The Federalist" N° 44. Era
necesario interponer la autoridad restrictiva de un poder central para asegurar
los cimientos firmes de la "fe privada". La razón y el propósito de
la cláusula contractual están resumidos en la sucinta exposición del Presidente
de la Corte señor Marshall en el caso Ogden v. Saunders, 12 Wheat, ps. 213, 354,
355, etc.: "El poder de cambiar la pertinente o relativa situación del
deudor y acreedor y de intervenir en los contratos, poder que toca la cuerda
sensible ("comes home") de todos los hombres, que afecta el interés
de todos, y contralorea la conducta de cada individuo en aquellas cosas que él
presume ser de su manejo exclusivo, habían sido usados con tanto exceso por las
legislaturas de los Estados hasta el punto de interrumpir (o introducirse de
sopetón: "to break in upon") el comercio ordinario de la sociedad y
destruir toda confianza entre hombre y hombre. El mal había llegado a ser tan
grande, tan alarmante, que no sólo llegó a alterar el intercambio comercial y a
amenazar la existencia del crédito, sino también a minar la moral del pueblo y
a destruir la santidad de la fe privada. La defensa contra la continuación del
mal fue objeto de profundo interés tanto para los verdaderamente sabios cuanto
para los virtuosos de esta gran sociedad, y fue uno de los beneficios valiosos
esperados de una reforma del Gobierno".
"Pero el reconocimiento completo de la causa y el propósito general
de la cláusula, no bastan para fijar su alcance exacto. Ni tampoco daría un
criterio decisivo, un examen de los pormenores de la legislación anterior en
los Estados. Para indagar (o descubrir) el alcance de la prohibición
constitucional examinemos en su aplicación la serie de los fallos judiciales.
Ellos expresan, fuera de duda, que la prohibición no es absoluta y que no debe
ser interpretada con exactitud literal, como una fórmula matemática". El
Juez Johnson en la causa Ogden v. Saunders, supra. (12 Wheat, p. 286), hizo
notar tan erróneo empeño, con estas palabras: "Me parece que una gran
parte de las dificultades de la causa surgen de no dar suficiente importancia (o
peso) a la intención corriente de esta cláusula en la Constitución, y de
someterla a una rígida interpretación literal, la cual sería más adecuada para
defensas particulares". Y después de expresar su opinión acerca del
significado (o sentido) de la cláusula "Que los Estados no sancionarán
ninguna ley que atribuya a los actos de los individuos otros efectos o
consecuencias que aquéllos que las leyes existentes, en su fecha, les
atribuyen; y que a todos los contratos así interpretados se les dará vigor (o
se harán cumplir) en su sentido justo y razonable", el Juez Johnson
agregó: "Pero no pudo haber sido el propósito de la Constitución el
atribuir a los contratos, generalmente (o universalmente) un sentido literal, y
exigir para ellos un rígido cumplimiento literal. Ello es rechazado por un
centenar de ejemplos. Las sociedades ejercen un contralor positivo tanto sobre
la celebración, interpretación y ejecución (o cumplimiento) de los contratos,
cuanto en la forma y medidas de los remedios para hacerlos cumplir".
Los ineludibles problemas de interpretación han sido: ¿Qué es un
contrato?
¿Cuáles son las obligaciones de los contratos? ¿Qué constituye la
alteración de estas obligaciones? ¿Qué residuo de poder queda aún en los
Estados, en relación al efecto de los contratos, para proteger los intereses
vitales de la comunidad? Cuestiones de este carácter, "de no poca
delicadeza e intrincamiento, han preocupado a las salas legislativas tanto como
a los tribunales judiciales con una incontable variedad y frecuencia de litigios
y meditaciones". Story, "Constitution", párrafo 1375. La
obligación de un contrato es "la ley que obliga (o liga) a las partes a
cumplir su contrato (o acuerdo). Sturges v. Crowninshield, 4 Wheat, 122, 197.
Story, op. cit., párrafo 1378. Esta Corte ha dicho que "las leyes vigentes
en el tiempo y lugar de la celebración de un contrato, y adonde debe ser
cumplido, entran y forman parte del contrato, como si ellas fuesen expresamente
referidas o incorporadas en sus términos. Este principio comprende (o abarca)
de igual modo aquéllas que afectan su validez, interpretación, cancelación y
ejecución (coacción o cumplimiento)... Nada puede ser más importante para la
obligación que los medios de ejecución... Las ideas de validez y los remedios
(para hacerlas cumplir) son inseparables, y ambos son parte de la obligación,
que está garantizada por la Constitución contra usurpaciones" (o ataques).
Von
Hoffman v. Quincy, 4 Wall. 535 (etc.). Véase también Walker v. Whitehead, 16
Wall. 314 (etc.). Pero esta amplitud de lenguaje
no puede ser tomada sin atenuación (o calificación). El Presidente de la Corte,
Marshall, señaló la distinción entre obligación y remedio (para hacer cumplir).
Sturges v. Crowninshield, supra (4 Weath. p. 200). El dijo: "La distinción
entre la obligación de un contrato y el remedio dado por la Legislatura para
ejecutar esa obligación, ha sido admitida en el foro y existe en la naturaleza
de las cosas. Sin alterar la obligación del contrato, el remedio puede,
ciertamente ser modificado como lo disponga (o gobierne) la sabiduría (o buen
criterio) de la Nación. Y en Von Hoffman v. City of Quincy, "supra",
(4 Wall. p. 553) el concepto general arriba citado era limitado por la ulterior
observación de que "Es de la competencia de los Estados cambiar la forma de
los remedios, o modificar éstos de otra manera, como lo crean apropiado, con
tal que no sea alterado ningún derecho substancial asegurado por el contrato.
Ninguna tentativa se ha hecho para fijar definitivamente el linde entre las
alteraciones del remedio que deben ser consideradas legítimas, y aquéllas que,
so color de modificar el remedio, alteran derechos substanciales. Cada caso
debe ser decidido según su propia circunstancia". Y el Presidente de la
Corte Wite, citando estas palabras en la causa Antoni v. Greenhow, 107 U. S.
769, etc., agregó: "En todos estos casos la cuestión viene a parar, por lo
tanto, en una de razonabilidad, y de eso la Legislatura es juez en primer
lugar" (u originalmente).
Las obligaciones de un contrato son alteradas por una ley que las
inválida, o las condona o extingue (4 Wheat. 197); y la alteración, como antes
se advierte, ha sido reconocida (o afirmada) acerca de leyes que, sin destruir
los contratos, derogan sus derechos substanciales. A continuación el Presidente
de la Corte, Hughes, enumera una serie de casos o ejemplos en que las leyes
estaduales han hecho eso, y que, por lo tanto, han sido declaradas
inconstitucionales. Basta citar, al efecto, los siguientes: a) la ley de
insolvencia del Estado de New York que eximió a los deudores de su
responsabilidad contractual (ver Odgen v. Saunders, 12 Wheat, 213); b) las
leyes de Kentucky que eximían a los ocupantes de tierras del pago del
arrendamiento, autorizándolos a cobrar al propietario todas las mejoras que se
les ocurriera hacer sin obtener el consentimiento de éste (Green v. Biddle, 8
Wheat, 1; c) la ley del Estado que amparaba a los deudores, en vista de la
grave depresión de los negocios que siguió al pánico de 1837 y que establecía
que el derecho de propiedad del deudor no se extinguiría durante los doce meses
posteriores a la venta en la ejecución, y además que prohibía cualquier venta
cuyo precio no alcanzara a los dos tercios del valor de la tasación, sin
fijación de término; d) la ley del Estado de Illinois que prohibía la venta en
la ejecución de una finca a menos que se pagara dos tercios del valor que le
fijaran tres propietarios (Mc. Craken v. Hayward, 2 How. 608); e) la ley del
Estado de Mississipí, que prohibía a los Bancos transferir letras y pagarés que
estaban autorizados a adquirir (The Planter's Bank of Mississipí y T. L. Sharp,
6 How. 301); f) la ley del Estado de Georgia, sancionada en 1870, que disponía
que en todos los pleitos pendientes por deudas o contratos anteriores a Junio
1° de 1865, el actor no obtendría sentencia a menos que apareciesen pagados
todos los impuestos por cada año desde que se hizo el contrato; y además, que
en todos los casos de deudas, el demandado podría compensar todas las pérdidas
que hubiera sufrido su propiedad a consecuencia de la última guerra (Walker v.
Whitehead, 16 Wall. 315), etc. Ninguno de esos casos en que el apelante se
apoya, dijo la Corte, "es directamente aplicable al caso 'sub lite', en
vista de las condiciones que la ley de Minnesota trata de salvaguardar los intereses
del acreedor hipotecario y comprador durante el plazo prorrogado. Ciertas
consideraciones (o expresiones) generales contenidas en esos Fallos fueron más
allá de los que ellos requerían" ("obiter dicta").
"No sólo está calificada la disposición constitucional por la
medida de gobierno (o facultad) que el Estado conserva sobre los procedimientos
(o remedios) de amparo, sino que también el Estado continúa poseyendo autoridad
a fin de salvaguardar los intereses vitales del pueblo. No importa que la legislación
apropiada para esa finalidad "tenga por resultado el modificar o abrogar
los contratos existentes" (Stepenson v. Binford, 287, U. S. 251). "No
sólo las leyes existentes gravitan en los contratos para fijar las obligaciones
entre las partes, sino que la reserva de los atributos esenciales del poder
soberano gravita también en los contratos como un postulado del orden legal. La
política (o plan de acción) de proteger los contratos contra la alteración,
presupone el mantenimiento de un gobierno por virtud del cual las relaciones
contractuales tienen valor; un gobierno que conserva la autoridad adecuada para
asegurar la paz y el bienestar de la sociedad. Este principio, de armonizar la
prohibición constitucional con el necesario residuo de poder del Estado, ha
tenido reconocimiento progresivo en los Fallos de esta Corte".
Después de referir otros casos, cita la opinión de la Corte expresada
por el Juez Brewer (166, U. S. 685): "Pero en todos los contratos, sean
hechos entre los Estados e individuos, o entre individuos solamente, entran
condiciones que no surgen de los términos literales del contrato mismo; ellas
van implícitas en virtud de la preexistente y más alta autoridad de las leyes
de la naturaleza, de las naciones, o de la comunidad, a la cual las partes
pertenecen; ellas siempre se presumen y siempre debe presumirse que son
conocidas y reconocidas por todos, obligan a todos y por lo tanto, no necesitan
estipularse expresamente, porque esto nada agregaría a su propia fuerza. Todo
contrato está subordinado a ellas y debe admitir su gobierno, como condiciones
inherentes y soberanas donde quiera que ocurra la necesidad de su
ejecución"...
"Los intereses económicos del Estado deben justificar el ejercicio
de su poder protector, continuo y dominante, no obstante su injerencia en los
contratos". Cita a continuación el caso de Manigault v. Springs (199 U. S.
473), en el que la Corte Suprema dijo: "Es jurisprudencia establecida por
esta Corte que la prohibición de las leyes que alteren las obligaciones de los contratos,
no impide al Estado ejercer los poderes de que se halla investido para promover
el bien público o que son necesarios para el bienestar general del público,
aunque por ello puedan ser afectados los contratos celebrados entre individuos.
Este poder, que en sus varias ramificaciones es conocido como el poder de
policía, es un ejercicio del soberano derecho del gobierno para proteger la
vida, salud, moral, solaz ("confort") y bienestar general del pueblo,
y es superior a cualesquiera derechos emergentes de los contratos entre los
individuos". Cita los Fallos de los tomos 248, U. S. 372; 251 U. S. 228;
279 U. S. 125; y 249 U. S. 269, y agrega: "Se recalca el argumento de que
en los casos que hemos citado sólo estaba afectada incidentalmente la obligación
de los contratos. Este argumento proviene de un concepto erróneo. La cuestión
no es si la acción legislativa afecta a los contratos, directamente o
indirectamente, sino si la legislación está dirigida a un fin legítimo, y si
las medidas adoptadas son razonables y apropiadas para esa finalidad"...
"Indudablemente, cualquiera cosa (o sea lo que fuere) que es reservado del
poder del Estado debe ser compatible con el espíritu de la limitación
constitucional de ese poder. El poder reservado no puede ser interpretado en el
sentido de destruir la limitación, ni la limitación debe ser interpretada en
forma que destruya el poder reservado en sus aspectos esenciales. Deben ser
interpretados el uno en armonía con el otro. Este principio impide (o excluye)
una interpretación que permitiera a un Estado el adoptar como programa el
repudio de las deudas o la destrucción de los contratos o la negación de los
medios para hacerlos cumplir. Pero de ello no se sigue que no puedan surgir
condiciones en las cuales, una restricción temporaria en la ejecución, no sea
compatible con el espíritu y el propósito de la cláusula constitucional; y así
el encontrar que está dentro del alcance del poder reservado del Estado el
proteger los intereses vitales de la comunidad. No puede sostenerse que la
prohibición constitucional debería interpretarse como que impide intervenciones
limitadas y temporarias respecto al cumplimiento forzoso de los contratos, si
ellas fuesen necesarias por una grande calamidad pública, como el incendio, la
inundación o el terremoto (249 U. S. 47). La reserva del poder del Estado,
apropiada para esas condiciones extraordinarias debe considerarse que es parte
de todos los contratos, como es la reserva del poder del Estado a fin de
proteger el interés público en las otras circunstancias a que nos hemos
referido. Y si el poder del Estado existe para dar alivio temporario contra la
ejecución de los contratos en presencia de desastres debidos a causas físicas,
como fuego, inundación o terremoto, no puede decirse que ese poder sea
inexistente cuando necesidades públicas urgentes que requieran el mismo alivio,
son producidas por causas económicas. Cualquiera duda que pudiera haber habido,
de que el poder protector del Estado, su poder de policía, pueda ejercitarse
-sin violar el espíritu del precepto de la Constitución Federal- en impedir
gubernativamente la inmediata y liberal ejecución de las obligaciones de los
contratos mediante una restricción temporal y condicional, cuando de otro modo
sufrirían los vitales intereses públicos, fue disipada por nuestros Fallos
relativos a la ejecución de las cláusulas de los contratos de arrendamiento
durante un período de escasez de alojamiento" (ver Block v. Hirsh, 256 U.
S. 135; M. Brown Holding Co. v. Feldman, 256 U. S. 170; Edgar A. Leavy Leasing
Co. v. Siegel, 258 U S. 242). En esos tres casos se invocó por los propietarios
de las casas, que las leyes estaduales que "prohibían el desalojo de los
inquilinos" y "el cobrar a éstos un alquiler mayor que lo que una
Corte estimara en concepto de indemnización justa y razonable", violaban
la cláusula constitucional que prohibe a los Estados alterar los contratos.
En los tres casos la Corte Suprema sostuvo la constitucionalidad de las
leyes estaduales, como un legítimo ejercicio del poder de policía de los
Estados. En los dos primeros expresó la opinión de la mayoría de la Corte el
decano de la misma Mr. O. W. Holmes, cuya sabiduría ha sido comparada con la de
Marshall y a quien se le ha llamado el "profeta de la Constitución".
Y en el último (fallado conjuntamente con la causa West End Avenue v. H. R.
Stern) la expresó el Juez J. H. Clarke, formando parte de la mayoría el ex
Presidente de la Nación Mr. William H. Taft, que a la sazón (Marzo 2 de 1922)
ocupaba la presidencia de la Corte Suprema. Sólo tres miembros de ésta
discordaron con el fallo de la mayoría (Mc. Kenna, Van Devanter y Mc.
Reynolds), en el cual ese Tribunal reprodujo íntegramente la interpretación
expresada por Holmes en los anteriores (Block v. Hirh y Brown v. Feldman). La Corte
decidió esos casos con argumentos análogos a los expresados doce años más tarde
por el actual presidente de la Corte Mr. Hughes, en el caso Minnesota antes
referido. Después de demostrarse la constitucionalidad de la ley de alquileres
del distrito de Columbia en el primer caso y las de New York en los otros tres,
en cuanto a la prórroga del plazo de la locación aun cuando éste venciera
antes, según el contrato, consideró lo relativo al monto del alquiler en los
siguientes términos: "El punto principal contra la ley es que los
inquilinos están autorizados a permanecer en posesión por el mismo precio que
pagaban antes a menos que éste sea modificado por la comisión creada por la ley
(para fijar el precio justo y razonable); y que por ello se ha derribado ("cut
down") el uso de la propiedad y el derecho del propietario de hacer lo que
quiera con lo suyo, y los contratos que le agraden. Pero si el interés público
debe restablecerse, la regulación de los precios es una de las primeras formas
en que ella se afirma, y la validez de tal regulación ha sido reconocida desde
el caso de Munn v. Illinois, 94 U. S. 113 (fallado en Marzo 1° de 1877). Se
dice que un elevador de granos puede abandonar, su negocio, mientras aquí el
uso está pegado ("fasten upon") a la tierra. El poder de abandonar el
negocio, cuando existe, es una respuesta ilusoria para las compañías de gas y
aguas corrientes; pero no debemos detenernos en eso. La regulación se ha
impuesto y se justifica sólo como una medida temporaria (ver Wilson v. New, 243
U. S. 332; Smith v. Mills, 253 U. S. 206). Un límite en el tiempo, para salvar
una perturbación pasajera, bien puede justificar una ley, que no podría ser
sostenida como un cambio permanente"... Esta ley "ya menos lejos que
las restricciones puestas a los derechos de los propietarios de dinero por las
más discutidas leyes sobre usura. La preferencia dada al locatario en posesión
es el incidente casi más necesario del gobierno y es tradicional en el derecho
inglés. Si el locatario quedara sometido al poder del propietario para
desalojarlo, fracasaría el esfuerzo para limitar el derecho del
propietario..." "Mientras la ley esté en vigor, hay poco que decidir,
excepto si el alquiler o la renta fijada es razonable y sobre esta cuestión las
Cortes han dado la última palabra. Ella tiene por objeto el asegurar una rápida
y sumaria aplicación de la ley, y no podemos decir que la suspensión de los
remedios ordinarios no era un precepto razonable de una ley razonable, en su
finalidad y espíritu. El actor obtuvo sentencia favorable sobre la base de la
nulidad de esa ley y desde el principio hasta el fin ("rootand
branch"). Esa sentencia debe ser revocada. Y así se decidió" (Block
v. Hirsh, 256 U. S. 135 a 159; y los siguientes casos análogos: Brown v. Feldman,
256 U. S. 170 a 199; Leavry Leasing v. Siegel, y West End Avenue v. Stern, 258
U. S. 242 a 250). El presidente de la Corte termina su exposición, en el caso
Home Building v. Blaisdell que venimos refiriendo, haciendo una síntesis de los
Fallos de la Corte Suprema americana, demostrativa de la sabia doctrina y
amplitud de criterio que campea en todas sus decisiones. Dice así: "Es
manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una
creciente valorización de las necesidades públicas y de la necesidad de
encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los derechos individuales
y el bienestar público. La limitación del dominio público, la presión del
constante aumento de la población; la interdependencia de las actividades de
nuestro pueblo y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido
inevitablemente hacia una creciente utilización de la organización social, con
el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde, en
tiempos pasados, se pensaba que sólo los negocios (o asuntos) de los individuos
o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del Estado apenas
estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que estaban
directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que la
cuestión ya no es más solamente la de un contratante contra otro, sino del uso
de los medios razonables para salvaguardar la estructura económica sobre la
cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la réplica de que esta
necesidad pública no fue comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en
que aquello que significó el precepto constitucional según el criterio de
entonces, deba significar hoy según el criterio actual ("visión of our
time"). Si se declarara que la Constitución significa hoy, lo que
significó en el momento de su adopción, ello importaría decir que las grandes
cláusulas de la Constitución deben confinarse a la interpretación que sus
autores les habían dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su
tiempo, y ello expresaría su propia refutación". "Para prevenirse
contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte Mr. Marshall
expresó la memorable lección: "No debemos olvidar jamás que es una
Constitución lo que estamos interpretando (Mac. Culloch v. Maryland, 4 Wheat
316, 407) una Constitución destinada a resistir épocas futuras, y
consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos
humanos". Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo la
Corte, en Missouri v. Holland, 252 U. S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o
hacernos cargo: "realize") que ellas dieron vida a un ser cuyo
desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor
dotados... El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra
experiencia total y no solamente en lo que se dijo un siglo ha".
Antes de continuar con la síntesis de la jurisprudencia americana, es
interesante y de la mayor importancia el advertir, que ese concepto amplio, de
uno de los más grandes jueces norteamericanos (Marshall), que destaca el
presidente de la Corte Americana Mr. Hughes, al que adhirió antes -Marzo 20 de
1922- el ex Presidente de la Nación, como presidente de la Corte Mr. Taft
("in re": Leavy Leasing Co. v. Siegel 258 U. S. 242, caso de la ley
de alquileres de Nueva York) es el mismo que expresó el eminente magistrado y
jurisconsulto Ballot-Baupré primer presidente de la Corte de Casación, en
ocasión de celebrarse el centenario del Código Civil francés. Decía que muchos
jueces franceses a semejanza de los ingleses y norteamericanos "habían
sabido no solamente aplicar la ley cuando era oscura sino completaria cuando
era deficiente, suplirla cuando les parecía muda, y adaptar el texto, liberal y
humanamente, a las realidades y exigencias de la vida moderna, sin rezagarse a
buscar obstinadamente cuál había sido, hace cien años, el pensamiento de los
autores del código al redactar tal o cual artículo". Concepto análogo al
de Paul Desehanel, ex presidente de Francia, expresado al inaugurar el Colegio
libre de ciencias sociales de París (en 1910), que dijo: "La introducción
de las ciencias sociales y económicas en el conjunto de los estudios jurídicos,
ha renovado toda la técnica. No sólo la inspiración legislativa, sino la
interpretación de las leyes por la doctrina y la jurisprudencia, no pueden
permanecer fuera de las corrientes profundas de la vida social. No hay un
jurista moderno que no se preocupe de poner su interpretación en armonía con
las necesidades actuales y con las ideas ambientes o circundantes". El
mismo que expresa Ihering, al afirmar "que no son los hechos los que deben
seguir al derecho, sino que es el derecho el que debe seguir a los
hechos"; y Boutroux, al enseñar "que son los conceptos los que deben
adaptarse a la vida, y no la vida ceder su lugar a los conceptos"
("Les méthodes jurídiques". Conferencias dadas por profesores
universitarios en el Colegio libre de ciencias sociales en 1910, publicadas con
prefacio de Paul Desehanel).
Y continúa diciendo Mr. Hughes en el fallo Home Building v. Blaisdell,
que venimos refiriendo: "Tampoco es saludable intentar una distinción
sutil entre el espíritu de las palabras de la Constitución y el de su
aplicación. Cuando consideramos la cláusula sobre inalterabilidad de los
contratos y las decisiones que la han expresado en armonía con el poder
esencial reservado a los Estados para proteger la seguridad de sus pueblos, no
encontramos justificación alguna para la conclusión de que la cláusula ha sido
torcida, por estas decisiones de su correcto significado, o que los fundadores
de nuestro gobierno habrían interpretado diferentemente la cláusula si ellos
hubieran tenido ocasión de asumir esa responsabilidad en las más recientes
condiciones. El vasto cuerpo de legislación que se ha desarrollado fue desconocido
por nuestros padres, pero se cree que ha preservado el contenido esencial y el
espíritu de la Constitución. Con un reconocimiento progresivo de las
necesidades públicas y de la relación del derecho individual con la protección
del público, la Corte ha procurado impedir la perversión (o corrupción) de la
cláusula a través de su uso, como un instrumento que asfixie la capacidad de
los Estados para proteger sus intereses fundamentales. Este desarrollo es el
producto de las semillas plantadas por nuestros padres. Es la evolución
prevista en las proféticas palabras del Juez Johnson en el caso Ogden v.
Saunders, ya citado. Y los gérmenes de las decisiones posteriores se encuentran
en los casos anteriores de Charles River Bridge v. Warren Bridge, 11 Peter 420,
y West River Bridge Co. v. Dix, 6 How 507, en los cuales se sostuvo el derecho
de la comunidad en contra de la poderosa insistencia sobre la cláusula sobre la
inalterabilidad del contrato. El principio de esta evolución es, como lo hemos
visto, que la reserva de un uso razonable del poder del Estado está contenida
en todos los contratos, y no hay una mayor razón para rechazar la aplicación de
este principio tanto a las hipotecas de Minnesota cuanto a los arrendamientos
de Nueva York".
"Aplicando el criterio establecido por nuestras decisiones,
concluímos que: 1° existía en Minnesota una emergencia que dio una ocasión
adecuada para el ejercicio del poder reservado del Estado a fin de proteger los
intereses vitales de la comunidad; 2° la ley fue dirigida a un fin legítimo, es
decir, no fue para mera ventaja particular de los individuos sino para la
protección de un interés fundamental de la sociedad; 3° en vista de la
naturaleza de los contratos en cuestión -hipotecas de incuestionable validez-
el alivio, proporcionado y justificado por la emergencia, a fin de no
contravenir la cláusula constitucional, sólo podía ser apropiado a esa
emergencia bajo condiciones razonables; 4° las condiciones sobre las cuales es
prorrogado el plazo de redención no parece ser irrazonable... Es importante el
hecho de que los acreedores son, en la mayor parte, compañías de seguros,
bancos, y compañías que invierten capitales en hipotecas. Estas, y los
acreedores hipotecarios particulares por pequeñas inversiones, no buscan casas
ni la oportunidad de ocuparse en el campo. Su interés principal, está en la
protección de sus valores invertidos. No tiene importancia que haya o pueda
haber, casos individuales con otra mira. La legislación tenía que considerar la
situación general o típica. El alivio proporcionado por la ley ha considerado
tanto el interés de los acreedores hipotecarios cuanto el de los deudores
hipotecarios. La legislación trata de impedir la ruina inminente de ambos, por
medio de una medida moderada de alivio; 5° la ley es de vigencia temporal. Está
limitada a la exigencia que la requirió... Por ello pensamos que la ley de
Minnesota, como ha sido aplicada, no viola la cláusula sobre inalterabilidad
del contrato de la Constitución Federal. Si la legislación es prudente o imprudente,
como política, es una cuestión que no nos concierne... Tampoco pensamos que la
ley niegue al apelante la igual protección de las leyes. La clasificación hecha
por la ley, no puede considerarse arbitraria". El fallo de la Corte de
Minnesota fue confirmado.
Casi dos meses después de dictada esa sentencia, en Marzo 5 de 1934, la
misma Corte Suprema de E. U. de América tuvo ocasión de refirmar el poder de
policía de los Estados, con ocasión de la apelación deducida por Leo Nebbia
contra el Estado de Nueva York, por inconstitucionalidad de la ley de ese
Estado que creaba una comisión autorizada para fijar el precio mínimo que debía
pagarse a los granjeros productores de leche y los que debían cobrar los
intermediarios según fueran comerciantes mayoristas o minoristas. La mayoría de
la Corte dijo: "Una diferencia entre el precio fijado para la venta de
leche por un mayorista y el precio fijado para los minoristas distribuidores al
consumidor está basada en una justa distinción entre las dos clases de comerciantes
y no le priva al primero de la igual protección de las leyes"...
"Bajo nuestra forma de gobierno el uso de la propiedad y la
celebración de los contratos son normalmente asuntos de interés privado y no
público. La regla general es que ambos deben estar libres de la injerencia
gubernativa. Pero ni los derechos de propiedad ni los derechos contractuales
son absolutos (v. Munn v. Illinois, 94 U. S. 113, etc.), porque el gobierno no
puede existir si el ciudadano puede usar a voluntad de su propiedad en detrimento
de sus conciudadanos, o ejercer su libertad de contratar con perjuicio de
ellos. Tan fundamental como el derecho individual es el derecho de la comunidad
(o público) para regularlo en el interés común. Como lo dijo Marshall, tales
leyes son "una parte de la inmensa masa de legislación que abarca
cualquiera cosa dentro del territorio del Estado..., todo lo que pueda ser más
ventajosamente ejercido por los Estados mismos. Leyes de inspección, cuarentena
o salud, de cualquier clase, tanto como leyes para regular el comercio interno
de un Estado... son partes componentes de esa masa" (Gibbons v. Odgen, 9
Wheat 1, 203). Cita después el fallo "in re" New York v. Miln, 11
Pet. 102, 139 y la opinión del presidente de la Corte Mr. Taney expresada en la
causa 5 How 504, 583, en la que el eminente Juez, dijo: "¿Pero qué son los
poderes de policía del Estado? Ellos son nada más ni menos que los poderes de
gobierno inherentes a toda soberanía en la extensión de sus dominios. Y si un
Estado sanciona leyes de cuarentena, o para castigar faltas, o para establecer
Cortes de justicia, o requiriendo que ciertos instrumentos sean registrados, o
para regular el comercio dentro de sus propios límites, en cualquier caso él
ejerce el mismo poder; es decir, el poder de soberanía, el poder de gobernar
hombres y cosas dentro de los límites de su dominio. Es en virtud de este poder
que él legisla; y su autoridad para hacer regulaciones del comercio es tan
absoluta como lo es su poder de sancionar leyes sobre la salud, excepto en
cuanto ha sido limitado por la Constitución Federal (5 How 504)".
"Esta Corte ha sostenido desde largo tiempo que el poder de
promover el bienestar general es inherente al gobierno. Este poder lo tienen el
Gobierno Federal y también los gobiernos estaduales en su capacidad soberana,
relativa a todos los asuntos sometidos a su jurisdicción (9 Wall, 41; 114 U. S.
196) y no ha sido cedido al Gobierno Federal, como lo demuestran las citas
hechas antes. Estos derechos correlativos, el del ciudadano a ejercer exclusivo
señorío sobre su propiedad y de contratar libremente sobre sus negocios, y el
del Estado de regular el uso de la propiedad y la dirección de los negocios
siempre están en colisión (u oposición). No puede imaginarse ejercicio alguno
del derecho individual que, en algún aspecto, y como quiera que sea leve, no
afecte a la comunidad (o al público); ni el ejercicio de la facultad
legislativa para regular la dirección de los ciudadanos, que en alguna
extensión, no cercene la libertad o afecte la propiedad. Pero solamente
supeditado a la restricción constitucional el derecho individual debe ceder (o
rendirse) a las exigencias públicas".
La 5ª enmienda en la esfera de la actividad federal, y la 14ª con
relación a la acción estadual, no prohiben la regulación gubernativa para
promover el bienestar general (175 U. S. 211; 113 U. S. 27; 200 U. S. 561).
Ellas solamente condicionan el ejercicio del poder reconocido, asegurando que
la finalidad será cumplida por medios compatibles con el debido proceso legal.
Y la garantía del debido proceso legal, como a menudo se ha sostenido, sólo
requiere que la ley no sea irrazonable, arbitraria o caprichosa, y que los
medios elegidos tengan una relación real y sustancial con el objeto o finalidad
que se procura alcanzar. Así resulta que una regulación justa para una clase de
negocios, o en determinadas circunstancias, puede ser injusta para otra clase
de negocios, o para los mismos negocios bajo otras circunstancias, porque la
razonabilidad de cada regulación depende de los hechos pertinentes. En nuestros
Fallos abundan los casos en que el ciudadano, individuo o corporación, ha
invocado vanamente la 14ª enmienda para resistir el ejercicio necesario y
apropiado del poder de policía.
"La Corte ha sostenido repetidamente las restricciones al goce de
la propiedad privada en interés de la comunidad. Los derechos del propietario
deben estar subordinados a las necesidades de otros propietarios cuyos negocios
son vitales para los superiores intereses de la comunidad (198 U. S. 361; 200 U.
S. 527). El Estado puede gobernar el uso de la propiedad de diversos modos...
Las leyes sancionadas para suprimir la inmoralidad, en interés de la salud,
para asegurar prácticas justas en el comercio y para salvaguardar los intereses
de los depositantes en los Bancos, han sido consideradas consistentes con el
debido proceso de ley (248 U. S. 365; 226 U. S. 578; 240 U. S. 510; 242 U. S.
539; y 219 U. S. 270, entre otros).
Esas regulaciones no sólo afectaban el uso de la propiedad privada sino
que también se interponían, embarazaban o impedían ("interfered") el
derecho individual del contrato. Son numerosos los casos que en una regulación
justa ha restringido el derecho del contrato (169 U. S. 366; 231 U. S. 320; 264
U. S. 292; 208 U. S. 412; 190 U S. 169; 173 U. S. 404; 211 U. S. 539; y 243 U.
S. 188, entre otros). La Constitución no garantiza el privilegio ilimitado de
ocuparse de un negocio o de conducirlo como a uno le plazca. Ciertos negocios
pueden ser prohibidos (184 U. S. 425; 274 U. S. 392; 264 U. S. 370; 219 U. S.
114, entre otros) y el derecho de dirigir un negocio o de continuar un oficio
puede ser condicionado (241 U. S. 340; 248 U. S. 365; 233 U. S. 389; 279 U. S.
337; y 284 U. S. 335, entre otros).
"La legislación concerniente a la venta de mercaderías, y que
incidentalmente afecta los precios, ha sido repetidamente considerada válida.
En esta clase caen las leyes que prohiben la competencia injusta según la cual
se cobran precios menores en una localidad que los que se cobran en otra (226
U. S. 157) o dando inducimientos o ventajas a los compradores (240 U. S. 342) y
otras formas de discriminación en los precios (278 U. S. 245). La política
relativa a la libre competencia ha producido leyes federales y estaduales
prohibiendo los monopolios (196 U. S. 447; 197 U. S. 115; y 258 U. S. 451,
entre otros) que han sido declaradas válidas. Y, por otra parte, cuando la
política de un Estado aconsejaba que debía concederse un monopolio, las leyes
que tenían ese efecto fueron consideradas que no atacaban las garantías
constitucionales (16 Wall 36; Block 603; y 137 U. S. 86). Más aún, el Estado o
la Municipalidad puede hacer competencia en los negocios a los particulares y
así, efectivamente aunque indirectamente gobernar los precios cobrados por
ellos".
"La industria de la leche de Nueva York ha sido objeto de una
persistente y drástica regulación en interés del público. La investigación
legislativa es demostrativa del hecho que, por unas y otras razones la
competencia ilimitada agravó los males existentes, y que la ley normal de la
oferta y la demanda era insuficiente para corregir los ajustes defectuosos en
detrimento de la comunidad. La investigación descubrió competencias
destructivas y desmoralizantes y prácticas injustas de comercio que venían a
parar en precios al menudeo que reducían los ingresos del granjero más abajo
del costo de producción..."
"Se nos dice que porque la ley intenta gobernar (o contralorear)
los precios, ella deniega el debido proceso de ley. El apelante sostiene que la
fijación gubernativa de los precios es un tipo de regulación absolutamente
prohibido, y se funda en la enmienda 14ª desliza el argumento de que el
gobierno de los precios es "per se" irrazonable e inconstitucional,
salvo que se aplique a negocios afectados con un interés público... o a
negocios que por su naturaleza constituyan un monopolio. La industria de la
leche no posee ninguna de esas características; y, por lo tanto, no estando
afectada por un interés público, su precio no puede ser gobernado por el Estado".
"Nosotros debemos reconocer también, de inmediato, que la industria
de la leche, en el sentido usual de la frase, no constituye un servicio
público. El apelante tiene razón al afirmar que en el caso no existe monopolio
ni una práctica monopolista o de acaparamiento. Va sin decir que los que se
ocupan en el negocio, en manera alguna gozan de una concesión o franquicia para
conducir sus actividades. Pero, si la industria, está sometida a regulación en
interés del público, ¿qué principio constitucional impide al Estado el corregir
los precios por medio de la legislación? Creemos que no existe tal principio.
La cláusula del debido proceso no hace mención de ventas ni de precios, más de
lo que dice de negocios o contratos o edificios u otros incidentes de la propiedad.
El pensamiento que parece, no obstante, haber persistido, es que hay algo
peculiarmente sacrosanto acerca del precio que uno puede cobrar por lo que hace
o vende, y que, de cualquier modo que puedan regularse otros elementos de la
manufactura o comercio, con efectos incidentales sobre el precio, el Estado es
incapaz de gobernar el precio mismo. Esta opinión ha sido rechazada hace muchos
años. Munn v. Illinois, 94 U. S. 113. A continuación la Corte explica el amplio
alcance de este fallo y recuerda las palabras siguientes: "Es manifiesto
que desde la adopción de la 14ª enmienda, no se supuso que las leyes que
regulan el uso y aun el precio del uso, de la propiedad privada, necesariamente
privan al propietario del debido proceso de ley. Ellas pueden hacerlo en
determinadas circunstancias, y en otras no. La enmienda no afecta la ley en
este aspecto; ella simplemente impide a los Estados el hacer lo que pueda
importar una privación..."
La piedra de toque del interés público en cualquier negocio, sus métodos
y precios, claramente no está en el goce de una franquicia del Estado. Ni
tampoco en el goce de un monopolio; porque en el caso Brass v. North Dakota,
153 U. S. 391, fue sostenido un análogo gobierno de los precios de elevadores
de granos, no obstante existir una prueba abrumadora e indiscutida de que
existían seiscientos elevadores de granos a lo largo del Ferrocarril Gran
Norte, en Dakota Norte; que en la misma estación donde estaba situado el
elevador del demandado, operaban otros dos, y de que el negocio estaba en aguda
competencia en todo el Estado. En el caso German Alliance Inc. Co. v. Lewis,
233 U. S. 389, se sostuvo "que una ley que fijaba el monto de los premios
en seguros contra incendio, no negaba el debido proceso. Aunque el negocio de los
aseguradores no dependiera de una franquicia o concesión del Estado, ni había
amenaza de monopolio, dos factores hacían razonable la regulación. Ellos eran,
la casi universal necesidad de protección contra el incendio, y el hecho de que
mientras todos los aseguradores competían en el negocio, todos fijaban los
premios por riesgos similares de acuerdo con una tarifa de precios convenida.
La Corte tuvo buen cuidado de destacar que era imposible el establecer una
clasificación amplia y general de negocios con relación a la cual la regulación
de los precios sería arbitraria, y lo contrario".
"Muchas otras sentencias demuestran que el carácter privado de un
negocio no lo exime de la regulación de los precios. Las leyes usuarias fijan
el precio que puede ser cobrado por el uso del dinero, aun cuando no pueda
imaginarse, un negocio de carácter más esencialmente privado que el préstamo
del capital privado. 218 U. S. 563. La compensación a pagar por sus trabajos a
los agentes de seguros puede ser regulada, aun cuando sus contratos son
privados, porque el negocio de seguros es considerado que es adecuado para
someterlo al gobierno o contralor público. 282 U. S. 251. Las leyes que
establecen las sumas que pueden cobrar los procuradores por la tramitación de
ciertos juicios -asunto de carácter individual y privado-, no importan violar
la garantía del debido proceso. 157 U. S. 160; 250 U. S. 208, etc. Las
corporaciones que poseen corrales para haciendas "aunque no sean
acarreadores comunes, ni trabajen en un asunto que tenga un carácter público,
hacen un trabajo en el cual el público tiene interés" y sus precios pueden
ser gobernados". 183 U. S. 79, etc.
Es manifiesto que no existe una clase o categoría cerrada de negocios
afectados por un interés público; y, por ello, la función de los tribunales, en
la aplicación de la 5ª y 14ª enmiendas, es determinar en cada caso si las
circunstancias justifican la disputada regulación como un razonable ejercicio
de la autoridad gubernativa, o condenarla como arbitraria o discriminatoria,
262 U. S. 522. La frase "afectada con un interés público", puede,
según la naturaleza de las cosas, significar nada más que esa industria, por
razón adecuada, está sujeta al gobierno para el bien público. En las varias
sentencias de esta Corte, en que las expresiones "afectada con un interés
público" y, "revestida con un interés público" han sido
sostenidas como criterio de la validez del gobierno (o contralor) del precio,
se ha reconocido que ellas no son susceptibles de definición, y constituyen una
prueba insuficiente de la legislación dirigida a regir los precios y prácticas
en los negocios (262 U. S. 522; 273 U. S. 418; 277 U. S. 350; y 278 U. S. 235).
En cuanto concierne a la exigencia del debido proceso de ley, y en ausencia de
otra restricción constitucional, un Estado es libre para adoptar cualquiera
política económica que pueda razonablemente ser considerada conveniente para promover
el bienestar general, y poner en vigor esa política por medio de la legislación
adecuada a sus finalidades. Las Cortes carecen de autoridad para declarar esa
política, o para ponerla de lado cuando ya ha sido declarada por el Poder
Legislativo. Si las leyes sancionadas tienen una relación razonable con el
justo propósito legislativo, y no son ni arbitrarias ni discriminatorias, las
exigencias del debido proceso legal están satisfechas, y el fallo judicial a
ese efecto hacen de una Corte "funtus officio". "Si la libre
acción de las leyes regulares de la competencia es un régimen prudente y
saludable para la industria y el comercio, es una cuestión económica que esta
Corte no necesita considerar ni decidir (193 U. S. 197 y 337). Y es igualmente
claro que si la política legislativa debe sujetar o frenar la competencia
perjudicial e ilimitada por medidas que no son arbitrarias ni discriminatorias,
no corresponde a las Cortes decidir que ese régimen o gobierno
("rule") es imprudente. Respecto a la sabiduría, discernimiento o
buen criterio ("wisdom") de la política adoptada, y la educación o
practicabilidad de la ley sancionada para alcanzarla, las Cortes carecen de
autoridad y competencia para tratarlas. El rumbo de las decisiones de esta
Corte demuestran una firme adhesión a esos principios. Innumerables veces hemos
dicho que la Legislatura es originalmente el juez de la necesidad de tal
sanción, que todas las presunciones posibles están en favor de la validez, y
que aun cuando la Corte pueda tener opinión contraria a la sabiduría o buen
criterio de la ley, ella no debe ser anulada a menos que claramente
("palpably") exceda el Poder Legislativo (211 U. S. 539; 240 U. S.
369, 385; 253 U. S. 233; 282 U. S. 251; y 289 U. S. 98). En el pasado, los cuerpos
legislativos han tratado de promover la libre competencia por leyes dirigidas
contra los "trust" y monopolios. La consiguiente injerencia en la
propiedad privada y la libertad de contratar, no ha autorizado a las Cortes
para dejar de lado esas leyes como violatorias del debido proceso de ley.
Cuando se consideró que el interés público requería la fijación de precios
mínimos, ese medio ha sido sostenido (289 U. S. 130; 287 U. S. 251; 261 U. S.
184). Si por el contrario, el cuerpo legislativo, en su esfera de acción,
decide que de las condiciones o prácticas en una industria resulta una
competencia excesiva, que es inadecuada para salvaguardar los intereses de los
consumidores (289 U. S. 130) produce un derroche perjudicial para el público,
amenazando con disminuir al fin la oferta de un artículo necesario para el
público, o presagia la destrucción de la industria misma, las leyes pertinentes
sancionadas en un esfuerzo honesto para corregir las consecuencias amenazadas,
no pueden ser dejadas de lado porque la regulación adoptada fijó precios
considerados razonablemente, por la Legislatura, ser los justos, para aquéllas
que se ocupan en la industria y para el público consumidor. Y esto es
especialmente así donde, como aquí, el defectuoso ajuste ("malad justement")
lo es del precio, que amenaza perjudicar o dañar al productor en un extremo de
la serie y al consumidor en el otro. La Constitución no asegura a nadie la
libertad para conducir sus negocios de tal manera que inflija daño o perjuicio
en general, o a un grupo substancial del pueblo. El gobierno o contralor del
precio, como cualquiera otra forma de regulación, es inconstitucional solamente
si es arbitraria, discriminatoria o manifiestamente desatinada (Impertinente o
fuera de razón): "irrelevant" con la política que la Legislatura es
libre para adoptar, y por lo tanto si constituye una innecesaria e
injustificable (o inexcusable: "unwarranted") interferencia en la
libertad individual. En su mérito, declaróse la validez de la ley de Nueva York
antes referida en virtud de la cual la comisión creada fijó el precio a pagarse
al productor de leche, la ganancia que podían obtener los intermediarios según
fueran mayoristas o minoristas, y el precio que debía pagar el consumidor (todo
bajo las penas establecidas, y con derecho, por parte de la comisión de
inspeccionar los libros, papeles y archivos de cualquier persona ocupada en la
industria de la leche, considerándose delito la violación de cualquiera
cláusula del art. 25, o de cualquiera orden legal de la comisión" (párrafo
307).
9° La sentencia recurrida que declara la inconstitucionalidad de la ley
11.741 se funda especialmente en la doctrina expresada por esta Corte en el
caso Horta v. Harguindeguy (Fallos: 137:47), en el cual se cambió la sostenida
anteriormente en la causa Ercolano v. Lanteri de Renshaw (Fallos: 136:161), que
se fundó precisamente en la constante doctrina mantenida por la Corte Suprema
de E. U. de América en el caso Munn v. Illinois (94 U. S. 113), en los Granger
Cases (94 U. S. 155) y en otros, concordantes todos con esas decisiones. Esta
Corte tuvo en cuenta para cambiar la jurisprudencia sentada en los casos
Ercolano v. Lanteri de Renshaw, Etchehon v. Páez, Hayes y otro, González v.
Campos (Fallos: 136:161 y 193), la circunstancia de que en el caso Horta v.
Harguindeguy existía contrato escrito, con la disidencia del entonces
Presidente de la Corte doctor Bermejo que sostuvo en todos los casos -hubiera o
no contrato escrito- la misma doctrina mantenida por la minoría de la Corte
Suprema Norteamericana en la causa Munn v. Illinois, fallado en marzo de 1877,
que fue expresada por el Juez de la Corte Mr. Field y votada también por el
Juez Strong contra los siete jueces de la mayoría cuyo voto expresó el Juez
Waite. Es la misma que en todos los Fallos anteriores, citados en el
considerando 7°, sostuvo la minoría de esa Corte. Al criterio amplio
("broad and plenary") del poder de policía o de legislación,
sostenido por la mayoría de esa Corte, desde hace más de un siglo por Marshall
y Johnson, se opuso siempre el criterio restringido o literal ("narrow or
literal") que es el de Blackstone, expresado hace casi dos siglos en
"Comentaries", que fue el sostenido por la minoría de la Corte
Suprema de E. U. de América, hasta en los Fallos más recientes sobre las leyes
de alquileres, decididos en 1921, y de moratoria hipotecaria y fijación de
precios y utilidades, del corriente año 1934 referidos antes "in
extenso".
Es indudable que la ley 11.741 que reduce el interés y prorroga el plazo
para el pago del capital del préstamo para los deudores hipotecarios, es, desde
el punto de vista constitucional, idéntica a la ley 11.157 que reducía el
alquiler de las casas y prorrogaba el término de su ocupación a favor de los
inquilinos (existiera o no contrato escrito como lo sostuvo en su disidencia el
doctor Bermejo).
Un largo y meditado estudio de los Fallos dictados por esta Corte con
motivo de la impugnación hecha a la ley número 11.157 sobre alquileres, y de
los fallos de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que casi siempre han
inspirado nuestras decisiones cuando se han interpretado los mismos preceptos
adoptados en nuestra Constitución, nos decide a mantener la jurisprudencia
establecida en los casos Ercolano y otros análogos, que coincide con la de la
Corte de Estados Unidos de América, pues la existencia o inexistencia de
contrato escrito no cambiaba en lo más mínimo la situación del propietario cuya
propiedad podía continuar ocupada por el inquilino por todo el término de la
ley, y cuyo alquiler o renta se le restringía del mismo modo.
La regulación o restricción de los derechos del propietario de la ley
11.157 en cuanto a la prórroga del plazo y al máximo del alquiler que podía
cobrarse, es, pues, exactamente la misma; y si ella puede regularse en un caso,
también puede serlo en el otro. Todo depende del criterio que se sostenga
acerca del derecho de propiedad y de las leyes que sin alterar ese derecho del
propietario, se limiten, como las leyes 11.157 y 11.741, a regular su uso y
goce.
De las doctrinas contrapuestas antes referidas, aceptamos la más amplia,
porque ella es la que está más de acuerdo con nuestra Constitución que no ha
reconocido derechos absolutos de propiedad, ni de libertad, sino limitados por
las leyes reglamentarias de los mismos, en la forma y extensión que el
Congreso, en uso de su atribución legislativa (arts. 14, 28 y 67 de la
Constitución) lo estime conveniente, a fin de asegurar el bienestar general;
cumpliendo así, por medio de la legislación, los elevados propósitos expresados
en el Preámbulo.
10° Se podrá sostener, con el Código Civil, que las leyes disponen para
lo futuro; no tienen efecto retroactivo, ni pueden alterar los derechos ya
adquiridos (art. 3°); pero a ese precepto general se opone el art. 5° del mismo
Código, según el cual "ninguna persona puede tener derechos
irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público". La ley
11.741 establece en su art. 8° "que todas sus disposiciones son de orden
público; y, en consecuencia, que son nulas y sin ningún valor las renuncias a
sus beneficios consignados en las convenciones particulares". Pero aunque
esa ley no lo dijera, es indudable que tendría ese carácter de ley de orden
público, dados los hechos y finalidades que la motivaron, revelados en la
discusión que la precedió en ambas Cámaras del Congreso.
El "orden público" se confunde en el caso con el "interés
público", el "bien público" o el "bienestar general".
Ya hemos visto cómo se entendió ese concepto por esta Corte y por la de E. U.
de América, en los casos a que se ha hecho referencia.
11° Es interesante, aunque no sea necesario para esta sentencia que sólo
debe fundarse en los preceptos constitucionales, el conocer qué ha entendido
por "ley de orden público" el doctor Vélez Sársfield autor de nuestro
Código Civil aprobado íntegramente por el Congreso Nacional, con todas sus
notas y explicaciones.
En la nota que lleva el art. 5° del Cód. Civil, el autor del Código se
remite a Duvergier con estas palabras: "Esta materia está perfectamente
tratada en una memoria de Duvergier que se halla en la Revista de legislación
del año 1845, p. 1". Y bien, Duvergier, después de explicar qué se
entiende por derechos irrevocablemente adquiridos y por derechos en expectativa
y de citar las opiniones de los jurisconsultos franceses favorables y contrarias
a la suya, para los diversos casos que puedan presentarse en la aplicación del
artículo, en los números 10 y 11 se refiere especialmente a la tasa del
interés. "La tasa del interés fijada por las convenciones particulares, se
pregunta, ¿ha sido modificada por la ley de 3 de Septiembre de 1807?
"¿Los intereses, sujetos al descuento por la antigua legislación
han dejado de serlo por el solo hecho de la aparición de esa misma ley?
"Se resuelve negativamente una y otra cuestión. Pero, ¿es esto por
aplicación de los principios generales? Mr. Merlin así lo cree. Yo por el
contrario creo que, si la ley de 3 de Septiembre de 1807, no hubiera explicado
formalmente su influencia sobre los contratos anteriores, se hubiera debido
reducir a la tasa fijada por ella los intereses estipulados bajo el imperio de
la antigua legislación a una tasa más alta. Sin duda que el acreedor habría
estado autorizado para decir: Yo tenía un derecho adquirido, o por lo menos una
expectativa cierta de recibir los intereses como los había arreglado la
convención. La nueva ley no ha podido arrebatarme ese derecho o esa
expectativa. Pero lo que sería evidentemente cierto, si se tratase de una
legislación puramente relativa a los intereses privados, cesa de serlo en una
materia que afecta al orden público.
"Luego la tasa del interés es una materia que las partes no pueden
regir por sus convenciones. Es en nombre de la moral pública y del interés
general que se ha establecido la disposición prohibitiva. Luego, su aplicación
inmediata estaría justificada. He demostrado, en efecto que el principio de la
no retroactividad debe ceder ante la necesidad de hacer cesar un mal que ataque
la sociedad.
"Aquí (en Francia) el legislador no ha creído que el mal fuese
bastante grave para que la reforma que introducía no pudiese ser suspendida en
cuanto se refería a los contratos anteriores. Pero si lo ha dicho expresamente
la cuestión entonces desaparece, y si no lo hubiera sido por el texto, habría
debido adoptarse la solución que acabo de indicar".
Esta es también la opinión del jurisconsulto alemán R. Von Ihering
expresada en "El espíritu del derecho romano" (vol. II, sec. IV, p.
75 y siguientes de la versión española de Príncipe y Satorres). Después de
referir, este autor, el carácter de inviolabilidad de la ley de las XII Tablas,
que mantuvo al derecho romano durante muchos siglos sobre una base fija e
inquebrantable, agrega: "El derecho existe para realizarse, y sólo alcanza
su espontaneidad, allí donde se realiza en toda su extensión, donde reina. El
reinado del derecho pues, es el triunfo sobre la resistencia que le opone la
injusticia, teniendo por condición precisa la preponderancia de la fuerza
exterior y necesitando que esta preponderancia se halle siempre de parte del
derecho. La misión del Estado es la de procurarse esta preponderancia en el
interior de sus dominios y arrojarla siempre en la balanza del derecho".
Se refiere después a la sanción de las "novoe tabulae" (que redujeron
los intereses), con las cuales parecían que el Estado romano había sido infiel
a su programa. Y agrega: "No era, en efecto, desmentir ese programa,
permitir, por las 'novoe tabulae', frustrar los derechos de los acreedores en
favor de la masa de deudores? Pero nosotros, dice Ihering, responderemos con
otra pregunta, que ya hemos dado como resuelta. ¿La realización implacable del
derecho es el postulado extremo y más elevado de la idea jurídica? ¿No existe
un fin más alto todavía ante el cual aquélla debe ceder?" Y agrega:
"Son derechos adquiridos, se nos dirá. Cierto, pero no son derechos
eternos. El pasado garantizó aquellos derechos pero no podía permitirse que
tuvieran una existencia perpetua". Y respecto al punto concreto en que las
Nuevas Tablas concedieron moratorias y rebajaron los intereses vencidos del dinero
dado en préstamo, dice: "Esas leyes llevan un perjuicio sensible a los
derechos privados. Si se les juzga de un punto de vista completamente
abstracto, sin conocer las circunstancias que las ocasionaron, no se puede
menos de condenarlas, pero toman otro aspecto cuando se las examina bajo su
verdadero momento histórico... Lejos de ser un acto irritablemente arbitrario,
la promulgación de las Nuevas Tablas fue en realidad un acto de alta justicia
social, un acto de conservación ventajosa para la comunidad. (Y se remite a
Niebuhr, "Historia romana", t. II, p. 23 y siguientes). Tal fue desde
luego el aprecio que de ella hicieron los mismos romanos. El principio de la
soberanía del pueblo no constituyó de ningún modo a sus ojos la justificación
de esa medida (como lo es hoy). Sólo vieron en ella un medio de salvación
pedido y sancionado por la más imperiosa necesidad. Y si en la época de la
decadencia lo consideraron como un acto de inexcusable arbitrariedad y como una
irritante injusticia, fue porque olvidaron su verdadero origen".
La misma doctrina que Duvergier y Ihering, sostienen Aubry y Rau
("Cours de droit civil français", tomo I, párrafo 30) al expresar:
"La regla de la no retroactividad de las leyes no debe ser considerada
como una restricción a la omnipotencia legislativa, sino simplemente como un
precepto dado al Juez para la aplicación de la ley". Y Planiol y Ripert
("Traité pratique de droit civil français", tomo VI, N° 28, ed. 1930)
que sostienen como regla, la no retroactividad de las leyes y la integridad de
los derechos adquiridos según las leyes anteriores, salvo "que el
legislador por un interés superior de orden público puede decidir que la nueva
ley reglará los contratos anteriores a su promulgación, ya se trate de las
condiciones de su validez o de las causas de resolución..." "Es así
que después de la guerra ciertas leyes (como las de 1918 y de 1926 sobre
alquileres) han corregido o modificado los efectos ya realizados de los
contratos". Lo mismo sostienen muchos otros tratadistas franceses.
12° Demostrado que el Congreso tiene atribución constitucional para
dictar leyes reguladoras del uso y goce de la propiedad, y que también
constituyen propiedad, garantizada por el art. 17 de la Constitución, los
derechos que el contrato de préstamo acuerda al acreedor, quedan por examinar
los hechos que dieron origen a la ley, si ésta se ha propuesto un fin legítimo
y si son razonables y justas las disposiciones impugnadas.
La profunda crisis económica sufrida por el país, en estos últimos años,
ha sido puesta de relieve en la discusión parlamentaria a que dio lugar la
sanción de la ley 11.741. El miembro informante de la comisión de hacienda del
Senado puso de manifiesto la necesidad de conjurarla por medio de la ley que
ahora se impugna. Dijo: "que esa medida era reclamada con urgencia por el
país, en forma expresa y angustiada. Ya el H. Congreso respondió al llamado de
esa solicitación al sancionar rápidamente y casi sin discusión, la ley de
suspensión de remates judiciales, y hace pocos días su prórroga, lo que
evidencia la necesidad que se contempla. Era un simple compás de espera
mientras se estudiaba la ley reclamada y aconsejada con rara unanimidad".
Refirió que los deudores hipotecarios del Banco Hipotecario Nacional y del
Banco de la Provincia de Buenos Aires, que han prestado 1.400 millones y 257
millones respectivamente, estaban en mora en un 60 %, la situación de los
Bancos de descuento con sus carteras congeladas, y el resultado de los remates
de propiedades. "No hay compradores, dijo. No es cuestión de precios ya
que los remates casi sin excepción, son todos en ejecuciones judiciales que,
siguiendo su trámite, se producen sin base y terminan por la adjudicación a los
acreedores a precios que importan un despojo". Refirió también la caída
sin precedentes del precio de los productos. En la H. Cámara de Diputados, el
miembro informante, dijo: "No se me oculta la responsabilidad en que se
incurre al entrar con la legislación en esta vía, que hasta hoy había sido
cerrada, pues se había dejado al libre juego de los intereses comunes la
legislación contractual, que no tenía en realidad otro límite que las
disposiciones básicas de la ley general en la materia. Deben ser, pues, muy
hondas las causas y muy profundas las raíces del mal que aqueja nuestra economía,
cuando de tan diferentes fuentes llega a este recinto la sensación de urgencia
en definir una actitud legislativa ante el problema que crea la deuda
hipotecaria en el país". Refiere los proyectos presentados por todos los
sectores políticos en que se divide la opinión del país coincidentes en la
necesidad de poner remedio a la grave situación económica. Compara el capital
en mora de los deudores hipotecarios con el capital en circulación, y
demuestra, con cifras, que aquél representa el 75.60 por ciento.
Recordó la ley dictada el año 1932 para facilitar los pagos a los
deudores morosos del Banco Hipotecario Nacional y las facilidades y esperas que
éste les ha acordado para no agravar más la depresión económica. Cita un fallo
de la Cámara Civil de 1929 que no consideró inmoral el cobro del 18 % anual,
sumando el interés compensatorio con el punitorio y afirma que si eso pudo ser
moral entonces, no lo es en la actualidad. Citó la ley reciente de E. U. de
América que declaró la nulidad de las cláusulas de los contratos con pago a
oro, modificando así, por la grave emergencia, disposiciones que antes parecían
invulnerables; y expresa los motivos de orden económico que reclaman la sanción
de la ley. "Siempre que ha habido dentro de la sociedad una masa angustiada,
la legislación ha ido en su auxilio". Y refiriéndose a la ya abandonada
política económica de "laisser faire, laisser passer", dijo que no
era de gobiernos previsores, de legisladores prudentes, de políticos
perspicaces, y de hombres sensibles al dolor de sus conciudadanos, el
encastillarse en esa cómoda doctrina económica de hacer nada esperando las
liquidaciones naturales de la crisis".
La discusión legislativa a que dio lugar la ley mencionada puso de
manifiesto que la crisis que afecta a nuestra economía por la enorme
depreciación, tanto de las propiedades raíces, como de los productos
nacionales, siendo una repercusión de la que impera en todo el mundo, es de una
extensión e intensidad jamás conocida y especialmente en cuanto se relaciona
con el pago de las obligaciones hipotecarias.
Se dijo que ellas oscilan alrededor de la suma de cinco mil millones
inclusive los préstamos del Banco Hipotecario Nacional y del Banco de la
Provincia de Buenos Aires. Es sabido que esa elevada suma ha ido casi
totalmente a manos de los industriales y productores que, en el afán de
desenvolver y perfeccionar sus negocios no habían trepidado en comprometer su
situación, confiados en la bondad de las condiciones naturales de nuestro suelo
y en las perspectivas de una prosperidad futura y auspiciosa. Como en ningún
país sudamericano, la industria ha vivido y se ha desenvuelto a impulso del
crédito, siendo raros los casos que pudieran citarse de empresas realizadas con
capital propio. Así, ha podido ofrecer progresos sorprendentes como en ningún
otro país. Nadie había podido prever que los desastres de la guerra mundial,
agudizados por un sistema de nacionalismo estrecho, que le había sucedido,
habrían de avecinar el momento fatal en que la reducción de los consumos y la
baja catastrófica de los precios, harían demasiado dura y angustiosa la
situación de todo deudor, exigiéndole el pago de sus servicios un esfuerzo
doble y algunas veces triple del previsto, ya que la deflación de los valores
de la producción nacional guardaba esa misma proporción. Es sabido que no pocas
industrias trabajaban ya sin margen de ganancias y algunas a pérdida.
El P. E. por su parte, había nombrado una comisión de técnicos y
expertos representantes de los grandes Bancos oficiales, de la Bolsa, de la
Sociedad Rural, de los Bancos particulares, de los agrarios y de diversas otras
entidades vinculadas a los intereses afectados por la crisis, para que
estudiaran la situación y aconsejaran las medidas a tomar (comisión nombrada el
5 de Abril de 1933). Esta comisión señalando la gravedad del caso, aconsejó,
entre otros remedios, la moratoria y la baja del interés al 6 por ciento. El P.
E. coincidió en parte con sus conclusiones, y presentó en 29 de Mayo
subsiguiente un proyecto de moratoria hipotecaria y de reajuste de los
arrendamientos. Conviene recordar que el P. E. por el órgano del Ministerio de
Hacienda, al discutirse la ley, hizo conocer la gestión que acababa de llevar
ante los Bancos de la plaza y las grandes compañías de crédito inmobiliario en
pro de la baja del interés, y aseguró que su iniciativa fue acogida con la
mayor voluntad reconociendo estas entidades financieras que las circunstancias
no permitían cobrar mientras dure la crisis un interés mayor del 6 %.
Sabemos que después de la sanción de esta ley, se dictó otra rebajando
al 5 por ciento el interés y exonerándolos del pago de la comisión a los
deudores del Banco Hipotecario Nacional al mismo tiempo que les acordaba
moratorias y facilidades bien apreciables.
Igualmente es cierto, que luego se hizo la conversión de las cédulas y
de los títulos de la deuda interna con la patriótica colaboración de sus
tenedores quienes al desprenderse de una parte de la renta, reconocían que la
situación creada no les permitía pretender más de un 5 % sobre sus capitales.
La coincidencia en el sentir de los dos grandes poderes de Estado,
Legislativo y Ejecutivo, y los hechos recordados, además de muchos otros que
pueden invocarse, llevan al convencimiento de que había, en realidad, un estado
de emergencia producido por fenómenos económicos, tan grave o más que el que
puede crearse por un contraste de la naturaleza, y que bien pudo decirse que
ese estado tiene los caracteres del ocaso fortuito, capaz por su propio
imperio, en principio, de modificar las relaciones contractuales creadas al
abrigo de la normalidad. He ahí la necesidad de esta ley.
En la Revista de Economía Argentina, año 1934, Nros. 189 y 190 del Tomo
XXXII, puede apreciarse la proporción en que ha aumentado el poder de compra
del peso, que es el correspondiente a la baja de los productos, el que
representa un promedio del 52 % para los siete principales artículos
alimenticios, habiendo llegado el aumento del poder adquisitivo de nuestro peso
moneda nacional, respecto a los productos de granja a un 112 %. El nivel de los
precios de los productos agropecuarios ha experimentado una baja de 145,3 % en
1928, a 76,2 % en 1933, tomando como base 100 la cotización media del período
1910/1914 (Revista Económica del Banco de la Nación Argentina, p. 134, vol. 6, N°
8, Octubre a Diciembre 1933) baja más o menos igual que puede apreciarse en el
monto de las ventas de inmuebles (p. 25, vol. 7, Nros. 1-4 de la misma
revista). Y aunque no hay estadísticas precisas respecto a la baja del precio
de la propiedad urbana y rural, es de público conocimiento que éste ha bajado
en parecida proporción, y que habría llegado a precios realmente viles si se
hubieran ejecutado los miles de millones de créditos hipotecarios que se
hallaban en mora, con perjuicios irreparables para los deudores y desastrosas
consecuencias para la economía general del país y su situación financiera.
Ese desastre de orden económico es tan hondo y ha cambiado tan
bruscamente el valor de la propiedad y de todos los productos de la agricultura
y ganadería, y consiguientemente el precio del arrendamiento de los campos y
casas, que si el Congreso no se hubiera resuelto a establecer la moratoria y
especialmente la rebaja del interés de los préstamos hipotecarios los
acreedores hipotecarios que percibieran durante estos años su capital en una
moneda extraordinariamente valorizada dentro del país, por la emergencia,
adquirirían en realidad un valor de compra muy superior al que dieron en
préstamo. Y lo mismo ocurría con el monto de los intereses pues el 6 % representa
efectivamente, dada la baja de los productos y propiedades en el país, un 9,10
% o más por ciento, como poder adquisitivo o de compra; que es ésta la única
forma de valorar la moneda de papel cuando no se la refiere al oro, que, por el
cierre de la Caja de Conversión, ha dejado de ser instrumento de cambio en las
operaciones internas.
En conclusión podemos afirmar que la gravedad y extensión de la crisis
económica justifican ampliamente la ley impugnada; que todas sus disposiciones
se proponen salvaguardar en lo posible un fin legítimo, como lo es el interés
público comprometido en esta grave emergencia; y que los medios empleados la
moratoria para el pago del capital por tres años, y de los intereses por seis
meses vencidos así como el máximo de seis por ciento en la tasa del interés,
son justos y razonables, como reglamentación o regulación de los derechos
contractuales.
Por los fundamentos expuestos y los aducidos por el señor Procurador
General en su dictamen de fs. 101 se revoca la sentencia de fs. 29; y, en
consecuencia se declara que la ley N° 11.741 no es repugnante a la Constitución
Nacional en ninguna de sus disposiciones impugnadas. Hágase saber, repóngase el
papel y devuélvanse. - Roberto Repetto (En disidencia respecto de los
intereses). - Antonio Sagarna. - Julián V. Pera (Con ampliación de
fundamentos). - Luis Linares. - B. A. Nazar Anchorena.
Ampliación de fundamentos del doctor Pera:
Considerando:
Que según resulta de los antecedentes de autos, de los que sirvieron a
la sanción de la ley en ambas Cámaras del Congreso y de muchos otros que son de
conocimiento público, aquélla ha sido impuesta en razón de la crisis sin
precedentes que ha repercutido sobre todo en el precio y colocación de los
productos de la agricultura y ganadería, los que con su continua
desvalorización desde varios años atrás, han perturbado fundamentalmente la
economía del país.
Han mediado entonces circunstancias excepcionales que justifican el
ejercicio del supremo poder de policía, que corresponde al Congreso en la forma
limitada que resulta de la ley, tanto en lo que respecta al término de la
moratoria como en cuanto a la reducción de los intereses.
Que la tasa fijada a estos últimos en el precepto de la ley aparece
prudencial si se atiende al interés que reditúan las cédulas del Banco
Hipotecario Nacional, cuya reducción se ha obtenido mediante operaciones que en
el hecho resultan de un carácter semejante.
Otro tanto puede decirse con respecto a los beneficios que hoy cabe
obtener de las actividades en el trabajo industrial o agrícola para cuya
defensa han debido dictarse medidas reguladoras de los precios, cambios, etc.,
que son también correlativas y de carácter análogo a la que motiva este fallo.
No es justo decir entonces que se trate de medidas arbitrarias o caprichosas
que afecten injustificada y permanentemente los préstamos hipotecarios, sino de
una intervención apropiada y temporaria de los mismos en parte no sustancial
por lo demás de sus legítimos derechos.
La prórroga del plazo y la reducción del interés, son medidas que con
carácter general vienen a suplir las consecuencias de un caso de fuerza mayor
que no cabe cargar únicamente al deudor, desde que las circunstancias normales
en que contrajo el préstamo se han alterado fuera de toda medida de previsión
de su parte.
Este concepto informó los fundamentos del fallo que produjera el
firmante en el caso relativo a las hipotecas a oro.
Finalmente, ha de tenerse presente en la interpretación de la
Constitución que ésta fue sancionada para resistir épocas futuras, y debe
adaptarse a las variadas crisis de los asuntos humanos, según el sabio concepto
de Marshall va recordado en la sentencia. - Julián V. Pera.
Disidencia del doctor Repetto:
Considerando:
1) Que todos los habitantes de la República, gozan del derecho de propiedad
y nadie puede ser privado de éste si no es mediante expropiación por causa de
utilidad pública calificada por ley y previamente indemnizada. El contenido de
este derecho no será destruido ni alterado por las leyes que reglamenten su
ejercicio (arts. 14, 17 y 28 de la Constitución Nacional).
Que el vocablo propiedad, empleado por la Constitución comprende, como
lo ha dicho esta Corte, todos los intereses apreciables que un ser humano puede
poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad.
Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que
se origine en las relaciones privadas sea que nazca de actos administrativos,
integra el concepto constitucional de propiedad a condición, de que su titular
disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en el goce
del mismo (Fallos: 145:307).
2) Que es complemento necesario del derecho de propiedad y de la
libertad de trabajo, la facultad reconocida por el art. 14, de usar y disponer
del primero, celebrando todos los actos jurídicos de que es susceptible,
transmitiéndolo en todo o en parte y pactando libremente las cláusulas y
estipulaciones convenientes o necesarias a esos fines. El contrato o la
convención mediante el cual tal uso se realiza, viene a ser así, constitucionalmente,
un atributo de la propiedad.
3) Que el principio de la inviolabilidad de la propiedad ampliamente
asegurado por el art. 17, protege con igual fuerza y eficacia, tanto el dominio
y sus desmembraciones como los derechos derivados de los contratos y, sea que
estos últimos se concierten para obtener la explotación de las cosas inmuebles
o muebles, sobre que se ejercitan los derechos reales, o para darles nacimiento
mediante la creación de obligaciones.
Mientras se halle garantizada en la Constitución aquella inviolabilidad,
o en tanto el Congreso no se halle investido de facultades constitucionales
expresas que lo habiliten para tomar la propiedad privada sin la
correspondiente indemnización, o para alterar los derechos derivados de los
contratos, ha dicho esta Corte, la limitación existe para el Departamento
Legislativo, cualquiera que sea el carácter y la finalidad de la ley. Fallo
citado.
Que la propiedad no se concebiría desmembrada de la facultad de disponer
y de usar de los bienes sobre que recae, y como tampoco sería posible enajenar
o usar de los bienes por sí o por otro, sin ponerse en contacto con los demás
hombres, esto es, mediante el auxilio de convenciones generadoras de
obligaciones, quiere decir que la inviolabilidad de la propiedad presupone
también la de los contratos por medio de los cuales aquélla alcanza en la vida
jurídica, la plenitud de su eficacia.
Que la Constitución ha organizado un gobierno nacional de facultades
limitadas frente a los gobiernos de provincia y frente a las garantías
individuales y, por consiguiente, para saber si la ejercitada por el Congreso
Federal en el caso de la ley N° 11.741, ha sido legítima, corresponde examinar
si expresamente o por medio de una interpretación razonable, tal poder le fue
acordado.
4) Que, desde luego, no existe en ella ninguna cláusula por la cual se
autorice expresa o implícitamente al Congreso para dictar leyes que desconozcan
el derecho de propiedad. El art. 67, inc. 11, lo faculta para dictar los
códigos comunes, es decir, para sancionar las leyes y reglamentos destinados a
organizar el derecho privado; el inc. 16 del mismo artículo y el Preámbulo, dan
al Congreso el derecho de tomar las providencias legislativas necesarias para
promover el bienestar general, pero, uno y otro poder deben ejercerse dentro de
los principios y garantías acordadas por el mismo instrumento a la propiedad y
al derecho de usarla, siendo éste, cabalmente, uno de los medios de que sus
redactores se valieron para colocar la libertad económica y el crédito al
abrigo de toda tentativa de desconocimiento por los poderes del gobierno.
Que la Constitución, es además, un estatuto para regular y garantizar
las relaciones y los derechos de los hombres que viven en la República, en todo
tiempo, así en la paz como en la guerra, y sus previsiones no pueden
suspenderse en ninguna de las grandes emergencias de carácter financiero o
económico en que el pueblo o el gobierno pudieran encontrarse. La sanción de
una ley en ocasión de cualquier emergencia, presupone, pues, el sometimiento de
la misma a los principios y garantías asegurados a los habitantes por la
Constitución Nacional. Si así no fuera, bastaría la calificación de emergencia
dada a una ley por el Congreso o por una Legislatura, para que todas las
garantías individuales y las limitaciones de los poderes contenidas en aquélla
se convirtieran en letra muerta contra todo lo previsto por sus redactores. La
emergencia, pues, no crea el poder ni tampoco aumenta o disminuye la extensión
acordada a una facultad; sólo da causa al ejercicio de los que expresa o
implícitamente se hallen acordados en el instrumento constitucional (Fallos:
150:150).
5) Que, con estos necesarios puntos de partida y con el fin de resolver
las dos cuestiones que concretamente han sido planteadas en esta causa, a
saber, si la ley N° 11.741 es inconstitucional, no sólo en la parte que
sanciona una moratoria para las obligaciones garantizadas con hipoteca, sino
también en cuanto modifica la tasa del interés pactado por los contratantes,
reduciéndola a un 6 % en todos los casos, conviene examinar más de cerca, en
sus fundamentos y en sus propósitos, el principio de la inviolabilidad de la
propiedad aplicado a los contratos.
Que, aun cuando la Constitución omita en su texto, la declaración de que
las leyes no pueden alterar las obligaciones nacidas de los contratos, ellas
están en el hecho tan ampliamente protegidas en la República, como en la
Constitución de los Estados Unidos de América que la inserta en la sección 10ª
del art. 1°. Los principios recordados de que la propiedad es inviolable y de
que su titular tiene el derecho de usar y gozar de ella, comportan una
declaración tan amplia y general, como la que prohibe menoscabar los contratos,
desde que éstos una vez celebrados se incorporan al patrimonio de sus
otorgantes como cualquier bien material y no podrían ser privados de él sin
indemnización previa (Tomo 136, p. 160).
Que esta inviolabilidad de los contratos, tiene en el mundo una larga y
conocida historia. Los mismos acontecimientos, guerras, inundaciones, pérdidas
de cosechas, crisis económicas, etc., etc., han acarreado iguales efectos en
las civilizaciones antiguas y en las modernas. En presencia de tales
calamidades, se dieron leyes en Grecia y en Roma, modificando los intereses
convenidos entre acreedor y deudor, desatando las obligaciones, o rebajando los
alquileres, etc., etc., con un resultado tan desastroso respecto a la
estabilidad y permanencia de las relaciones jurídicas y de las transacciones
civiles que fueron consideradas como un acto inexcusable de arbitrariedad,
provocando por reacción natural, la prohibición formal de aplicar
retroactivamente las leyes. Savigny, "Derecho romano", t. 6, p. 350;
Von Ihering, "Espíritu del derecho romano", p. 75.
Que, para justificar la adopción por la Constitución Americana del
principio, según el cual las leyes no pueden menoscabar las obligaciones que
nacen de los contratos, Madison, escribió las palabras siguientes: "el
sabio pueblo de América se halla cansado de esta política incierta que ha inspirado
sus consejos públicos. El ha visto con pena e indignación que los cambios
repentinos y las intervenciones legislativas, en materias que afectan los
derechos personales se convierten en una causa de agio en las manos de
especuladores influyentes y de engaño, para la parte más industriosa y menos
instruida de la comunidad. Ha visto también, como una intervención legislativa,
no es más que el primer anillo de una larga cadena donde cada nueva
intervención es la consecuencia natural de la precedente. Se ha concluido,
entonces, muy sabiamente, que era necesario operar una importante reforma
prohibiendo las especulaciones sobre las medidas públicas y dando a los
negocios privados un curso regular" ("El Federalista", edición
francesa, N° XLIV, p. 371).
Que el poder dado a la ley para hacer efectiva la Constitución podía
degenerar, dice Alberdi, en la facultad de derogarla, con el pretexto de
cumplirla. Y. precisamente, para impedirlo, sustrajo el derecho privado a los
abusos del Poder Legislativo, fijándole a éste mediante las declaraciones y
garantías referentes a la propiedad, contenidas en la primera parte de la
Constitución, los límites dentro de los cuales las facultades de aquél debían
moverse. Sea cual fuere la razón que se invoque para cohonestar el avance sobre
la propiedad o sobre las obligaciones de los contratos, la ley debe respetar
ese límite.
Que la garantía de propiedad y del derecho de usarla no sería verdadera
y real, dentro de la Constitución, si no envolviese y comprendiera como
corolario suyo, el principio de que las leyes que afecten los derechos
adquiridos, los actos jurídicos perfectos o la cosa juzgada, no tienen efecto
retroactivo. Este principio domina en absoluto, la conciencia jurídica
universal y constituye una necesidad, impuesta por el instinto de conservación
de la sociedad, que no tendría organización estable ni base para su natural
desenvolvimiento, si el orden jurídico y los derechos que ella asegura, se
desvanecieran en las sucesivas reformas de la legislación. Es también una feliz
apreciación de la idea de justicia, porque asegura a los derechos la existencia
que la sociedad les había reconocido y armoniza los intereses dentro de ciertos
límites en que ellos se pueden expandir sin perjuicio de la vida social
(Bevilacqua, C. Civil, t. I, p. 98). Es esa la solución consignada por el
Código Civil, cuyo art. 3°, al establecer, siguiendo a Savigny y al Código
Civil francés, que las leyes no tienen efecto retroactivo ni pueden alterar los
derechos ya adquiridos, consigna una aplicación reglamentaria del principio de
la inviolabilidad de la propiedad, estatuido por la Carta Fundamental.
El principio de la no retroactividad de la ley, sólo se aplica a los
derechos adquiridos que forman parte del patrimonio de una persona: los que no
sean rigurosamente patrimoniales, están excluidos del beneficio porque de no
ser así, podría detenerse todo cambio en el gobierno o en las instituciones.
(Fallos: 137:47).
Que, no por ser la propiedad un derecho adquirido, se halla exenta de
toda la acción reglamentaria de las leyes. Fundado en la equidad y en la
justicia, reconoce las razonables limitaciones impuestas por el bienestar
general (Cooley's "Constitutional Limitations", p. 509), pero la
igual protección de las leyes, ha dicho la Corte de los Estados Unidos, prohibe
toda legislación por obra de la cual la propiedad de las personas les sea
arrebatada sin compensación, en beneficio de otros o del público (257 U. S.
312). El poder de reglamentar respecto del pasado reconoce esta limitación que
es la consecuencia de combinar el principio de la inviolabilidad de la
propiedad con el de la igualdad ante la ley (257 U. S. 312).
Que la disposición del art. 5° del Código Civil, según el cual nadie
tiene derechos irrevocablemente adquiridos, contra una ley de orden público, es
una consecuencia de lo anteriormente expresado sobre las facultades
reglamentarias del Estado y ha de ser interpretada con sujeción al principio
constitucional de que la propiedad es inviolable y de que nadie puede ser
privado de su uso y goce, es decir, con exclusión de los derechos patrimoniales
(Fallos: 137:47). Lo cual equivale a decir, reduciendo el principio a sus
verdaderas proporciones (véase Bibiloni, "Anteproyecto del Código Civil
argentino") que nadie tiene derechos irrevocablemente adquiridos contra
una ley de orden público, conforme a las prescripciones de la Constitución
(arts. 14, 17, 31, 67, inc. 28 y art. 28).
Que el orden público abarca tanto el referente al poder de policía,
llamado a prevenir o reprimir hechos materiales que comprometan la tranquilidad
general, como el orden público judicial, que fluye del derecho y de la
estructura política y organización jurídica del Estado. En los países de
constituciones rígidas, cuya esencia es la limitación de los poderes del Estado
y la supremacía de aquélla, no se puede hablar del orden público judicial, sin
aludir, en primer término, a la necesidad de que todas las leyes del país se
dicten ajustando sus previsiones a los preceptos del instrumento fundamental
(Roa, "El orden público en el derecho positivo").
Que, cuando, pues, la Constitución declara inviolable la propiedad en
sus diferentes objetos y proclama, además que no se la puede alterar, so
pretexto de reglamentarla, suministra la solución que a su juicio, más se
acuerda con el orden público de la sociedad. La declaración de
inconstitucionalidad, es el medio de impedir que se altere el orden jurídico
establecido por la misma Constitución.
Que la organización de la familia, de los derechos reales y el régimen
sucesorio son de orden público. Y no por eso podría justificarse que el derecho
de propiedad de los particulares, fuera reducido a la nada mediante leyes, que
sin suprimir la institución, privaran a los habitantes de la facultad de usar y
gozar de él, sin previa indemnización. Como no sería posible, tampoco, al mismo
título, suprimir mediante una ley, el derecho de testar, porque no existe orden
público susceptible de oponerse a un precepto claro de la Constitución que
reconoce, asegura y garantiza aquel derecho.
Que sólo deben reputarse leyes de orden público y de interés general,
las que disponen sobre derechos que pertenecen al soberano, como las leyes
constitucionales, las leyes políticas, las leyes que conciernen a la
organización de los poderes públicos, las leyes de procedimiento y de
competencia. Y si tales leyes rigen indistintamente, aún respecto de
situaciones anteriores a su promulgación, es porque en las materias que
constituyen su objeto, los particulares no pueden invocar derechos propiamente
dichos (Dalloz, "Nuevo Código Civil francés", sobre el art. 2°).
Que las leyes nuevas se aplican a los hechos posteriores, sin reserva o
excepción alguna, cuando aquéllos son de derecho público o revisten un carácter
político. En efecto, ya se trate de la organización o funcionamiento de los
poderes públicos, de las atribuciones de los agentes de la autoridad o de los
derechos políticos que los ciudadanos ejercen individualmente, es imposible
admitir que las instituciones anteriores continúen funcionando bajo el imperio
de una legislación nueva; la forma política del Estado y su mecanismo
permanecen siempre a disposición del poder constituyente o legislativo y los
cambios sobrevinientes en él, se imponen inmediatamente a los funcionarios y a
los particulares. Representa una excepción a esta regla, el principio de la
libertad de las convenciones, ya que la ejecución de éstas deberá hacerse
conforme a la ley abrogada y como si esta ley estuviera contenida en el
contrato (Planiol, p. 99).
Que el principio de la no retroactividad, ha sido interpretado siempre
en la doctrina en el sentido de negar a la ley nueva, toda acción sobre las
consecuencias de los actos jurídicos anteriores y esto en todos los grados
imaginables; y así mantendría un acreedor su derecho a los intereses estipulados
de 10 % por todo el término del contrato, aunque al año de suscripto aquél, una
ley nueva los hubiera reducido al 4 % (Savigny, "Derecho romano",
edición española, p. 251; Colin y Capitant, "Curso elemental de derecho
civil", p. 51; Planiol, ps. 95 y 96).
Que estas consideraciones, muestran que también el contenido del orden
público o del poder de policía está limitado por las garantías individuales que
se han enunciado en vista de ese mismo orden público mirado desde otro plano. Y
cuando el interés de la comunidad sea de tal modo prevalente que la salud
pública imponga el desapoderamiento o el uso de la propiedad ajena para
entregarlo a otra persona o atribuirlo al Estado ha de ser indemnizado su valor
a los propietarios.
Que la propiedad como todo derecho es susceptible de reglamentarse pero
a este título no puede, mientras aquélla subsista, destruirse o degradarse su
contenido fundamental. Tal reglamentación existe, desde luego, en vista del
orden público policial. La propiedad debe organizarse en condiciones tales que
el uso que de ella hagan los habitantes no impide el derecho igual de los demás
propietarios, o, perjudique o ponga en peligro su vida, su salud o su
moralidad. En virtud de esa reglamentación de que están llenos los códigos
comunes se restringen o se limitan los derechos en la medida impuesta por
aquellas circunstancias pero con carácter general; todos los propietarios
quedan sometidos a la limitación y las cosas pasan como si el derecho de
propiedad de cada uno no fuere susceptible de más amplitud que el señalado por
los reglamentos. En el hecho nadie es privado de bien alguno porque el ambiente
creado por aquéllos constituye el medio más favorable para que cada uno obtenga
el mayor goce posible.
En cambio, dejaría de ser reglamentación y pasaría a alterar el derecho
o a destruirlo, el estatuto u ordenanza que en lugar de crear una limitación
para toda la comunidad lo hiciera sólo respecto de una parte de ella, dando así
a un grupo o clase de personas lo que se quitase a otro so color de que el
orden público del momento así lo requiere. En el primer caso, la acción
legislativa es en absoluto necesaria para la existencia misma de la sociedad
que requiere la recíproca contención de las actividades humanas; en el segundo
nadie puede ser privado de su propiedad o restringido en el uso de ella sin
indemnización previa. Fallos: 98:52; voto en disidencia del doctor A. Bermejo.
Fallo: Tomo 136, p. 180.
Que las declaraciones precedentes nos ponen en el camino para decidir si
la ley N° 11.741 es o no constitucional, en todo o en parte, a cuyo fin es
conveniente examinar la cuestión bajo los dos aspectos en que ella ha sido
presentada, a saber: a) ¿Es inconstitucional la aludida ley en cuanto acuerda a
los deudores hipotecarios una moratoria de tres años?; b) ¿Lo es, en la parte
que concede a los deudores una rebaja obligatoria de los intereses pactados?
Que la intervención del Estado, mediante la administración de justicia,
es necesaria cuando el derecho no se realiza por el cumplimiento voluntario de
los hombres. Aquél pone en tal caso a disposición de los acreedores una acción
tendiente a obtener por medios compulsivos y previo el correspondiente juicio,
el cumplimiento de lo que se debe. La obligación y la acción son derechos
subjetivos distintos. Una cosa es el derecho a la prestación que nace de un
contrato y otra el pedir la coacción del Estado mediante la acción que concede
al acreedor el art. 505 del Código Civil.
Que si bien tales acciones, en vigor al tiempo de celebrarse el
contrato, forman parte integrante de éste, en cuanto envuelven el medio legal a
disposición del acreedor para obtener compulsivamente del deudor aquello a que
se ha obligado, no lo están, sin embargo, en las mismas condiciones que las
otras cláusulas de la convención que encierran y definen el derecho. El medio o
recurso procesal no ha sido creado por el consentimiento de los otorgantes del
contrato; preexiste a él y fluye de la voluntad legislativa ejercitada en el
sentido de la protección de las relaciones jurídicas. Chiovenda,
"Principios de derecho procesal", ps. 57 y siguientes.
Que las cláusulas por las cuales la Constitución asegura la propiedad
individual (muebles, inmuebles, créditos, etc.) y por consiguiente prohibe
menoscabar las obligaciones nacidas de los contratos se llevarían demasiado
lejos si, en su mérito, se pretendiera que la inalterabilidad de la obligación
debe extenderse y comprender también los recursos o acciones judiciales tales
como existían legislados en la fecha de la celebración de la convención. Lo que
básicamente constituye una propiedad para el acreedor en el sentido
constitucional y por consiguiente lo fundamentalmente protegido es la
obligación creada por la convención. Los recursos acordados por las leyes
reglamentarias son la obra de la legislación y susceptibles, por consiguiente,
de modificarse en su estructura a medida que lo exija el progreso jurídico sin
que nadie pueda pretender la existencia en su favor de un derecho inalterable.
Que, desde luego, el Congreso tiene facultad para modificar o cambiar
las acciones y los recursos existentes o prescribir nuevas formas de
procedimientos, ampliar o reducir los plazos, y, esto, aunque el nuevo recurso
aparezca menos conveniente que el sustituido y hasta hacer más tardío y difícil
el cobro de un crédito, pero, lo que aquél no podría sin alterar las
obligaciones de los contratos sería borrar todos los recursos y destruir así
toda la relación, ni imponer tales nuevas restricciones o condiciones que
pudieran materialmente impedir o dificultar el cumplimiento de los derechos.
187 U. S. 437; 1 How 311; 2 How 608, 612 (U. S. 1844); 4 Wheat 122, 200 (U. S.
1819).
Que, si con tales limitaciones pertenece al orden público lo relativo a
los medios de hacer efectivas las obligaciones, llega el momento de preguntarse
si la moratoria creada por la ley número 11.741 comporta el desconocimiento del
derecho de propiedad.
La respuesta en materia tan delicada no debe ser absoluta. Es indudable
que el Congreso carecería de facultades para suspender indefinidamente las
acciones que existían cuando la relación se formó, o para someterlas a plazos
tan largos que dificultaran sobremanera el cumplimiento de la obligación, toda
vez, que en ambos casos la ley que tal hiciera habría venido a privar, mediante
procedimientos socorridos de un derecho adquirido. Pero, no sucedería lo mismo,
si una ley fundada en acontecimientos extraordinarios y para eludir los efectos
perturbadores de pestes, incendios, guerras, inundaciones, terremotos, etc.,
suspendiera sólo provisionalmente y por un término razonable el ejercicio de
las acciones. La relación jurídica no se menoscabaría en una medida mayor que
mediante un cambio de legislación procesal donde se ampliaran por causas más
generales y menos concretas, aunque razonables los términos de los recursos o
de las acciones, cambio que como se ha visto se reputa legítimo. Y tal ocurre
con la parte de la ley N° 11.741 por obra de la cual el Congreso ha suspendido
la exigibilidad de las obligaciones por el término de tres años respecto del capital
y de seis meses respecto de los intereses.
Que tal intervención circunstancial del Estado para suspender las
acciones judiciales respecto de los créditos hipotecarios significa en el fondo
una legalización de la tolerancia observada por la mayoría de los acreedores
con sus deudores en presencia de las perturbaciones existentes en el mercado
del dinero que dificultan la obtención de los capitales destinados a solventar
los créditos y también una postergación de la liquidación a fin de evitar el
remate por precio vil de gran número de propiedades urbanas y rurales.
Que las moratorias acordadas a los deudores en ocasión de accidentes
imprevistos extraordinarios o de fuerza mayor constituyen un recurso conocido
en la tradición legislativa de la Nación. El año 1891 fue sancionada la ley
2781 acordando una prórroga de las obligaciones por el término de noventa días.
Al comienzo de la contienda europea dictóse la ley de moratoria internacional
N° 9507 sin que el país se hallara él mismo en guerra, por el tiempo que durara
ésta; y el Código de Comercio de 1889 así como el de 1862 la han legislado con
el carácter de institución permanente admitiéndose en virtud de la reforma
operada por la ley de 1° de setiembre de 1892, que la moratoria no podría
exceder del término de un año prorrogable por dos veces. Su constitucionalidad
no fue nunca discutida a título de importar un desconocimiento del derecho de
propiedad.
Que, por último, tal ha sido la solución alcanzada por la jurisprudencia
de la Corte de los Estados Unidos de América al declarar la constitucionalidad
de la ley del Estado de Minnesota que acordaba una moratoria razonable a los
deudores hipotecarios, en la sentencia de 8 de enero del corriente año. Y esa
solución, es tanto más admisible entre nosotros si se recuerda que
constituyendo la moratoria el ejercicio de una facultad vinculada al derecho
común sólo puede ser ejercitada por el Congreso Nacional (art. 67, inc. 11,
Constitución Nacional), a diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos,
donde el poder existiría en las legislaturas de los diversos Estados de la
Unión.
Que la ley N° 11.741 que declara prorrogadas las obligaciones
hipotecarias, en realidad y sin hacer cuestión de palabras, no tiene otro
alcance que el de suspender los remedios legales por un plazo de tres años. El
deudor que voluntariamente entregue lo adeudado en virtud del contrato habría
realizado un pago válido. Vencido el término de la moratoria el acreedor podrá
pedirle al deudor la correspondiente acción o recurso lo mismo que habría
tenido el derecho de requerirle tres años antes de acuerdo con el contrato con
más los intereses que representa el valor del uso del capital durante ese
tiempo. La protección a los derechos adquiridos se satisface con eso, pues la
prestación mantiene su identidad inicial. Da lo mismo que se trate de
obligaciones vencidas antes de la vigencia de la ley o después porque como
resulta de toda la economía de ella y de su propia finalidad en realidad no se
trata de un plazo que se prorrogue, sino de la suspensión del remedio legal
constituido por el ejercicio de las acciones judiciales.
Que las disposiciones de los arts. 3° y 5° no modifican estas
conclusiones, pues significan en el fondo moratorias o esperas respecto de los
intereses a los cuales se aplicarían por consiguiente las consideraciones
anteriores.
Que en cambio no puede decirse lo mismo acerca de la segunda de las
cuestiones planteadas y que se vincula con la cláusula sexta de la ley N°
11.741 y cuyo contenido es el siguiente: "Durante la vigencia de esta ley
no podrán cobrarse intereses que excedan un máximo de seis por ciento
anual". El sentido del artículo tal como se desprende de su letra, de lo
dicho por el senador Arenas al informar el despacho en nombre de la comisión y
de las opiniones vertidas en el Honorable Senado para defenderlo o impugnarlo,
es el de que los acreedores durante el tiempo de duración de la moratoria no
podrán cobrar un interés mayor del 6 % por el uso de sus capitales cualquiera
sea el fijado en los contratos antes de la sanción de la ley.
Que la ley no distingue siquiera en este punto entre intereses que por
su excesivo monto choquen con la moral y las buenas costumbres y aquéllos que
sean los corrientes en plaza. Todos los contratos hipotecarios quedan
automáticamente modificados en la cláusula correspondiente, alterándose la
obligación convenida.
La legislación en vigor en la República y a cuyo favor sus habitantes
celebraron las convenciones de préstamo les había garantizado un sistema que
consistía en dar validez a los intereses que se hubieren convenido entre
acreedor y deudor (art. 621, Código Civil) con la limitación propia a todos los
actos jurídicos para el caso de que la convención pugnara con la moral y las
buenas costumbres (art. 953, Código Civil) y además se les había garantizado
por la Constitución, como se ha visto, que no serían privados en virtud de
leyes con efecto retroactivo del derecho de usar y gozar de sus capitales.
Que con esta solución se ha asestado un rudo golpe al crédito privado
que debía ser para Alberdi "el niño mimado de la legislación y tener más
privilegio que la incapacidad" llevando la incertidumbre a la relación
jurídica que es el alma de los negocios. El prestamista sólo va en ayuda de las
necesidades del prestatario si tiene fe en el reembolso. El crédito económico
del dinero tiene por base el crédito moral hacia la persona. En materia
económica crédito y fe son sinónimos. Fe en las instituciones, en el reembolso,
en el prestatario. Si esta fe falta, el capital se desplaza inundando en cambio
los lugares donde ella se le ofrece o si, permanece, se oculta sustrayéndose al
movimiento de las industrias y al progreso material de la Nación, que sólo
puede hacerse con capitales baratos. Ihering, "L'evolution du droit",
p. 113.
Que en la política económica seguida por la Constitución, está claro el
propósito de procurar la introducción de capitales al país ofreciéndoles las
mayores garantías imaginables para crear la fe y la seguridad que hacen el
ambiente del crédito firme y del interés módico. A tal propósito responden no
sólo los arts. 107 y 67, inc. 16 de la Constitución sino también las garantías
de los arts. 14 y 17. No bastaba, en efecto, para lograr el progreso de la
Nación contar con sus tierras feraces, sus bosques inmensos y sus variadas e
infinitas riquezas, eran indispensables los capitales, con los cuales habrían
de iniciarse y proseguirse las industrias que desenvolvieran aquéllas. El
crédito, decía Alberdi, es la disponibilidad del capital y éste la varilla
mágica que debe darnos población, caminos, canales, industrias, educación y
libertad, y agregaba, toda ley contraria al crédito privado, es un acto de lesa
América. "Bases", capítulo XVI, p. 96. La situación no ha cambiado en
la República. Los capitales siguen siendo necesarios y las riquezas naturales
esperan la inversión de aquéllos para ser incorporados al comercio del mundo.
Que la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos de
América a partir de los años 1873 y 1876 ha atribuido al poder de policía una
latitud considerable. De acuerdo con ella su contenido abarca no sólo la
reglamentación dirigida a promover la higiene, la moral y la seguridad pública,
tal como fue originariamente concebida, sino también la que tiene en vista la
prosperidad general y todas las grandes necesidades públicas (Fallos: 94 U. S.
113; 97 U. S. 659; 204 U. S. 311; 226 U. S. 137; 219 U. S. 104; 226 U. S. 137).
Que conforme a esa jurisprudencia el poder de policía se asimila a las
facultades impositivas y al dominio eminente, no sólo por el hecho de que, como
aquellos poderes presupone el derecho por parte del Estado para invadir el
campo de la propiedad privada sino también porque su ejercicio debe ser fundado
sobre una base de uso o interés público como opuesto a uno privado Existe, sin embargo,
una diferencia esencial entre el poder de policía y los de tasación y dominio
eminente, y es la de que por el primero la propiedad no puede ser tomada por el
gobierno sino simplemente reglamentada sin derecho a compensación por la
depredación o destrucción que pudiera resultarle.
El ejercicio del poder de policía por la destrucción de las cosas de
propiedad privada que comportan un peligro público (venta de licores nocivos,
leche inapta para el consumo, conservas en mal estado, animales con enfermedades
contagiosas, etc., etc.) o por la prohibición de su uso en un sentido
particular aunque su valor llegue a depreciarse, es muy diferente de tomar la
propiedad para un uso público o de privar a una persona de su propiedad sin el
debido proceso de ley. En el primer caso, simplemente, se extirpa un mal, en el
segundo una propiedad inofensiva se tomaría de un inocente propietario.
Willoughby, ed. del año 1929, N° 1182, ps. 1781 y 1782.
Que es innecesario hacer un análisis de cada una de las situaciones
contempladas por esa jurisprudencia para resolver el caso de autos. El poder de
policía tiene, en efecto, un límite del cual nunca podrá pasar y es el de que
la propiedad privada no es susceptible de ser tomada por el Estado para sí
mismo o para darla a otra persona, sin que se convierta en dominio eminente con
derecho por consiguiente para obtener indemnizaciones. Si la propiedad privada
en virtud de la reglamentación derivada del poder de policía pudiere ser
quitada a una o más personas para darla a otra o a otras por razones de orden
público sin indemnización, se habría creado un poder desconocido e inesperado
dentro de la Carta Fundamental, llamado a anular el principio de la
inviolabilidad de la propiedad tan enfáticamente proclamado por ella.
Que la reducción de los intereses del préstamo hipotecario del nueve al
seis por ciento, autorizada por la ley N° 11.741 respecto de los contratos ya
celebrados significa en buen romance atribuirle al deudor de la obligación lo
que ya pertenecía al acreedor con la voluntad de aquél. Y no se diga que la
diferencia del tres por ciento se substrae del patrimonio del acreedor a título
de reglamentar el uso del dinero y no de tomarlo, porque mediante tal
raciocinio podría anularse el préstamo en su integridad. La garantía de la
propiedad ampara todo lo constituido por ella. Cuando se tienen cien centavos
la misma protección se dispensa a uno solo de los centavos que a los cien; si
se tienen cien metros cuadrados de tierra la garantía se aplica tanto a los
cien metros como a cada una de las unidades. Adquirido un derecho de préstamo
antes de la sanción de una ley que lo afecte, lo mismo se toma la propiedad
ajena cuando se rebaja el interés en un tres por ciento, que en un nueve, pues
como se dijo, el precio del uso constituye una propiedad tan definida como el
capital mismo.
Que, ni el legislador, ni el juez, ha dicho esta Corte, pueden en virtud
de una ley nueva o de su interpretación arrebatar o alterar un derecho
patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior. En ese caso el
principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para
confundirse con el principio de la inviolabilidad de la propiedad. Fallos:
137:47; 145:307; 152:268; 144:219.
Que así parece confirmarlo la sentencia citada de la Corte de los
Estados Unidos en el caso de Minnesota, pues al sustentarse en ella la validez
de la moratoria se tiene el cuidado de expresar que aquélla no afecta el
contenido mismo de la relación jurídica, ni ninguna de las partes constitutivas
de la obligación. Este concepto se afirma todavía más en el fallo posterior
(292 U. S. 426) donde la mayoría por boca de su mismo Presidente, Mister
Hughes, deja bien sentado el principio de que no pueden destruirse ni alterarse
las obligaciones que nacen de los contratos.
Que, por último, tampoco se encuentra comprometido en el caso el
principio de igualdad asegurado por el art. 16 de la Constitución. Ella
comporta, en efecto, la consecuencia de que todas las personas sujetas a una
legislación determinada dentro del territorio de la Nación, sean tratadas del
mismo modo siempre que se encuentren en idénticas circunstancias y condiciones.
Esta regla no prescribe una rígida igualdad y entrega a la discreción y
sabiduría de los gobiernos una amplia latitud para ordenar y agrupar
distinguiendo y clasificando los objetos de la legislación, siendo, además,
indispensable demostrar que aquélla se basa en alguna diferencia razonable y no
en una selección arbitraria. Fallos: 149:417.
Que la ley 11.741 sobre moratoria hipotecaria ha podido referir sus
disposiciones únicamente a las operaciones de préstamo realizadas entre
particulares excluyendo, también de sus preceptos a los contratos de mutuo sin
garantía real.
En mérito de estas consideraciones, oído el señor Procurador General, se
declara que la ley 11.741 en cuanto concede una moratoria de tres años a los
deudores hipotecarios no pugna con disposiciones de la Carta Fundamental y en
cambio, se la declara inconstitucional en su art. 6°, primera parte por ser
contraria a los arts. 17, 14 y 28 de la Constitución. Notifíquese y
devuélvanse, reponiéndose el papel en el Juzgado de origen. - Roberto Repetto.
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