Fernández
Arias, Elena y otros c. Poggio, José s/ sucesión
FECHA:
1960/09/19
Opinión del
procurador general de la Nación.
Hay
en autos cuestión federal bastante como para proceder a su examen en la
instancia de excepción.
A
tal efecto, pues, correspondería hacer lugar a la presente queja.
Julio
15 de 1960. Ramón Lascano.
Buenos
Aires, setiembre 19 de 1960. Considerando: 1° Que contra la sentencia
apelada, dictada por la sala A de la Cámara Central Paritaria de Conciliación y
Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolución de la Cámara Regional de
Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar el predio
cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el que ha sido denegado,
con motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja.
2°
Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de
la apelación extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes
13.246, 13.897 y 14.451 (ADLA, VIII, 85; XA, 1 y XVIIIA, 65) infringen lo
preceptuado por el art. 95 de la Constitución Nacional, toda vez que confieren
facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras Paritarias, las que no
integran el Poder Judicial de la Nación, puesto que forman parte del Poder
administrador, "con dependencia del ministro del ramo y, por ende, del
Presidente de la República"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del
art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional, dado que "establecen
tribunales con jurisdicción nacional en materia que es privativa de las autoridades
judiciales de las provincias"; c) sostiénese, también, que media agravio a
los arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y que el fallo impugnado es arbitrario
por haber omitido considerar argumentos esenciales que la demandada expuso
respecto de la prueba acumulada en autos y de los honorarios "fijados en
abierta contradicción con el arancel".
3°
Que, en atención a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo
establecido por el art. 14 de la ley 48 (ADLA, 18521880, 364), el recurso
extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.
Por
ello, habiendo dictaminado el procurador general, se declara procedente el
recurso extraordinario interpuesto.
Y
considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más
sustanciación.
4°
Que, en razón de su seriedad e importancia, el primero de los agravios
citados, referido al carácter y a las funciones de las cámaras paritarias
previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen, cualquiera sea la
conclusión que corresponda adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta
Corte Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cámaras son
órganos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional
(Fallos, t. 233, p. 83 y los allí citados [Rev. LA LEY, t. 82, p. 56, fallo 38.642]).
5°
Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de
facultades jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los aspectos
que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al principio
atinente a la división de poderes. Esta típica modalidad del derecho público
actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia de especulaciones de orden
teórico. Tampoco expresa ni encubre una determinada concepción del Estado. Muy
por el contrario, constituye uno de los modos universales de responder,
pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de
este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los
constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración
ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para
resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de
contenido económico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA
LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]), los que de otra manera sólo podrían ser
tardía o insuficientemente satisfechos (Landis, James M., "The
Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y siguientes).
6°
Que así acontece, incluso, en países como Gran Bretaña y los Estados Unidos,
cuya organización política, a semejanza de la existente en la Argentina, confía
el ejercicio de la función jurisdiccional a magistrados específicamente
encargados de desempeñarla, los que son, además, diferenciados e
independientes.
7°
Que en el primero de los países mencionados es dado comprobar la existencia
de una verdadera "plétora de tribunales administrativos" que conocen entre
otros asuntos en cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulación de cargas
ferroviarias, beneficios de seguridad social, pensiones de guerra,
indemnizaciones por pérdida de derechos reales derivada de actos
administrativos, excepciones al servicio militar, etc. (A. L. de Smith,
"Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).
8°
Que esta descripción, "mutatis mutandi", es también válida para
los Estados Unidos, donde la proliferación de organismos administrativos con
potestades "cuasi judiciales" representa "uno de los más
dramáticos desenvolvimientos legales de los últimos 50 años", según lo
puso de relieve el juez Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v.
McGrath", al fundar la opinión de la mayoría del tribunal (Suprema Corte
de los Estados Unidos, 339 US 33, 36).
9°
Que también los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la
validez de disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden
nacional. Así, esta Corte, en numerosos fallos, resolvió que es compatible con
la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones
especiales de índole administrativa destinados a hacer más efectiva y
expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente
complejidad de las funciones asignadas a la Administración (Fallos, t. 193, p.
408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. LA LEY,
t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. LA LEY, t. 99,
p. 292, fallo 45.024]).
10.
Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división de poderes
a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea y a delinear en el
aspecto que aquí interesa el ámbito razonable del art. 95 de la Constitución
Nacional, se apoya, implícitamente, en la idea de que ésta, lejos de significar
un conjunto de dogmas rígidos, susceptibles de convertirse en obstáculos
opuestos a las transformaciones sociales, es una creación viva, impregnada de
realidad argentina y capaz de regular provisoriamente los intereses de la
comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo (doctrina de Fallos, t.
178, ps. 9 y 23 [Rev. LA LEY, t. 6, p. 988, fallo 2643]).
11.
Que muchísimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepción
antedicha, proyectándola hacia las más diversas esferas del derecho argentino,
tales como, verbigracia, las siguientes: a) percepción y fiscalización de
impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142 [Rev. LA LEY, t. 34, p. 451,
fallo 17.022]); b) clasificación y aforo de mercaderías (Fallos, t. 156, p.
100); c) cuestiones litigiosas referentes a accidentes de trabajo (Fallos, t.
186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p. 50 [Rev. LA LEY, t. 18,
p. 287, fallo 9142; t. 19, p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y t.
29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicación de la ley 11.317 (ADLA, 19201940,
191) por el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. LA LEY,
t. 12, p. 694, fallo 6036]); e) procedimientos de apremio seguidos en sede
administrativa (Fallos, t. 190, p. 63; t. 192, p. 308 [Rev. LA LEY, t. 23, p.
232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]); f) decisiones sobre permisos
en materia de derecho de reunión (Fallos, t. 156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev.
LA LEY, t. 23, p. 283, fallo 11.790]); g) régimen de faltas municipales
(Fallos, t. 202, p. 524 [Rev. LA LEY, t. 39, p. 914, fallo 19.549]); h)
competencia del Tribunal Bancario de la ley 12.637 (ADLA, 19201940, 870)
(Fallos, t. 199, p. 401); i) facultades de la Comisión de Conciliación, creada
por el decretoley 32.347/44 (ADLA, V, 4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. LA LEY,
t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las cajas jubilatorias y del
Instituto Nac. de Previsión Social (Fallos, t. 244, p. 548); k) potestades
jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); 1)
sanciones administrativas aplicadas por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p.
271); la Prefectura Gral. Marítima (Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento
Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233);
el Poder Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (ADLA,
19201940, 112, 841 y 608) (Fallos, t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p.
90; t. 205, p. 17 [Rev. LA LEY, t. 40, p. 449, fallo 19.800; t. 45, p. 797,
fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]); la Dirección Gral. de
Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145); el jefe de Policía de la Capital
Federal o el de la Policía Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los allí citados;
t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc. [Rev. LA LEY, t. 88, p.
254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]); la Administración Gral. de
Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev. LA LEY, t. 25, p. 346, fallo
12.933]); el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198,
p. 78 [Rev. LA LEY, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el Consejo Deontológico de
Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etcétera.
12.
Que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual es válida la creación
de órganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico,
la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales.
Esto es lo que surge de los precedentes citados en el considerando anterior,
los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales órganos se
encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde
luego, no es lícito transgredir. Porque va de suyo que regímenes del carácter
del que en estos autos se impugna dejan de ser válidos cuando, confrontados con
las normas básicas del ordenamiento jurídico, de las que no deben ser sino
consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las
infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.
13.
Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo, la que obliga
a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos
quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos
ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de
revisión ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).
14.
Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea
legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende de reglas generales
u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las
modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la medida del
control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores
y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a
título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud
de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la organización
administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor descentralización
del tribunal administrativo, etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como
es natural, obliga a examinar, en cada caso, los aspectos específicos que
singularizan a la concreta materia litigiosa.
15.
Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las
particularidades que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trátase
aquí, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite, de la
intervención jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos Cámaras
Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales en una situación jurídica
que supone litigio entre particulares atinente a sus derechos subjetivos
privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3°, incs. d] y g] de la
ley 14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del
sub lite, la gran mayoría de los precedentes antes vistos no guardan con él
relación sustancial alguna.
16.
Que, ello no obstante, también es exacto que la cuestión planteada dista de
ser novedosa. La verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de índole
semejante en anteriores ocasiones que le permitieron adelantar un expreso
criterio de solución, según lo acreditan los fallos que versan sobre las
facultades de: a) el Departamento del Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que
intervenía en cuestiones relativas a accidentes del trabajo, de acuerdo con la
ley local 4548 (ADLA, XIVB, 1515) (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t.
194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se refiere la
ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al
que se dio participación, como "tribunal de 1ª instancia", en asuntos
concernientes a la ley 11.317, incorporada a los códigos civil y penal (Fallos,
t. 182, p. 157); d) la Comisión de Conciliación creada por el decretoley
32.347/44 (Fallos, t. 207, p. 346).
17.
Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema
admitió la actuación de cuerpos administrativos con facultades
jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que
la validez de los procedimientos hallábanse supeditada al requisito de que las
leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. Así, se
asignó valor esencial a la circunstancia de haberse previsto "oportunidad
para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo" (Fallos, t.
187, p. 79), estimándose imprescindible el otorgamiento de "recurso u
curso subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p.
50), en la inteligencia de que, a falta de él, el régimen dejaría de ser
congruente "con los derechos y garantías constitucionales" (Fallos,
t. 207, p. 346). Y en la breve pero importante sentencia de Fallos, t. 199, p.
401, se encareció la necesidad de validar el recurso ante la justicia federal
contra las resoluciones del Tribunal Bancario de la ley 12.637, por estimarse
que un criterio distinto privaría a las partes "de la 2ª instancia que es
la propiamente judicial y que obvia, por ello, el carácter administrativo del
tribunal de 1ª instancia" (consid. 3°).
18.
Que la misma orientación puede observarse en la doctrina jurisprudencial de
los Estados Unidos. Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la
materia han sido especialmente valoradas por esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344
y t. 187, p. 79), explica que, en su país, la atribución de facultades
"cuasi judiciales" a organismos administrativos se ha considerado
válida, fundamentalmente, respecto de "asuntos que atañen a derechos públicos".
Y añade: "Sería indudablemente declarada inconstitucional una ley que
pretendiera poner en manos administrativas la decisión final de controversia
entre particulares", con posible exclusión de ciertos diferendos laborales
("The Constitution of the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655).
Esta aseveración, por otra parte, coincide con la que funda las soluciones
prevalecientes en la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI,
p. 868, notas 77 a 79. Véase también: "Administrative Procedure Act",
de 1946, y A. y S. Tunc, "Le système constitutional des EtatsUnis
d'Amérique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth Culp,
"Administrative Law Treatise", ed. 1958, t. IV).
19.
Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, además, en nada
se diferencian de las que surgen impuestas por la más elemental sensibilidad jurídico
política, de la que no es dado prescindir cuando al análisis recae sobre las
bases mismas de la organización del Estado democrático. De conformidad con lo
hasta aquí expuesto, pues, y a título de síntesis, cabe declarar que, en casos
como el de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a
los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b)
negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones
finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de
los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido
la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial (doctrina de
Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p. 351). La mera facultad de deducir recurso
extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las
exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.
20.
Que una interpretación contraria no tendría cabida dentro del derecho
argentino, en mérito a dos razones principales. Primeramente, porque el art. 18
de la Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones
del carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho a
ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135;
t. 209, p. 28; t. 246, p. 87, consid. 9° (Rev. LA LEY, t. 48, p. 264, fallo
23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no recibe
satisfacción, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las
partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen
las leyes que el recurrente tacha de inválidas, existe agravio constitucional originado
en privación de justicia. En efecto, ésta se configura toda vez que un
particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art.
18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello
ocurre con motivo de situaciones contradictorias como la contemplada en Fallos,
t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t. 178, p. 333; t. 179, p. 202; t.
234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. LA LEY, t. 7, p. 823, fallo 3149; t. 8,
p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p. 661, fallo
40.986]), o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales
competentes para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien como
acontece en la especie a raíz de preceptos legales que lisa y llanamente
excluyen la debida intervención judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405,
consid. 2°; t. 184, p. 162, consid. 3° [Rev. LA LEY, t. 15, p. 460, fallo
7485]; t. 205, p. 17, consid. 3°). Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando
el art. 18 de la Constitución no requiere multiplicidad de instancias, según ha
sido uniformemente resuelto, debe entenderse que sí impone una instancia
judicial al menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses
como los que aquí se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente
sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional
reparable por la vía del art. 14 de la ley 48.
21.
Que la segunda razón invocable es igualmente decisiva. Ningún objetivo
político, económico o social tenido en vista por el Poder Legislativo,
cualquiera sea su mérito, alcanzaría a justificar la transgresión acreditada en
la causa. Como se dijo al comienzo, el principio de la división de poderes
puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las necesidades de la vida
contemporánea, en la medida en que lo toleren la generalidad y la sabiduría de
las normas constitucionales, prescriptas para regir indefinidamente en el
tiempo. Pero una cosa es la adecuación de él y otra la patente violación de su
esencia. En cuanto implica que incurre en esta última, el total desposeimiento
de atribuciones que, en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas
impugnadas, no puede ser convalidado. Admitir su legitimidad importaría tanto
como autorizar la supresión o cuando menos la omisión del aludido principio,
sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la
sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente
desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades humanas.
22.
Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cuáles son
los términos estrictos entre los que deberá optarse, inexcusablemente: o las
leyes de cuya aplicación se agravia la demandada son inconstitucionales, o se
acepta que el Poder Legislativo so color de proteger altos intereses públicos
puede vulnerar derechos como el de defensa, y convertir en su opuesto a las
instituciones que los constituyentes decretaron y establecieron para la Nación
Argentina. Ante semejante disyuntiva, la elección no ofrece dudas. Es falsa y
tiene que ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada al
través de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya realización
autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema
institucional vigente. La verdad, ajustada a las normas y a la conciencia
jurídica del país, es otra. Podría expresársela diciendo que el desarrollo y el
progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de
la Constitución, sino que, al contrario, deben integrarse con éstos, de modo
tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento
económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con
plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental.
Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regímenes
políticos que niegan el bienestar a los hombres como los que pretenden
edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.
23.
Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en
su actual integración y practicando un nuevo análisis del problema planteado,
declara la invalidez de la organización vigente de las Cámaras Paritarias de
Arrendamientos y Aparcerías Rurales.
24.
Que ello hace innecesario considerar en esta causa los demás agravios
formulados por el apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la
Constitución Nacional y a la garantía de la igualdad ante la ley, así como a la
arbitrariedad aducida.
En
su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia
apelada y se deja sin efecto lo actuado en la causa. Benjamín Villegas
Basavilbaso. Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid. Julio Oyhanarte. Ricardo
Colombres. En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. Pedro
Aberastury.
Disidencia de fundamentos
Considerando: 1° Que en la causa se ha
cuestionado el alcance de cláusulas de la Constitución Nacional relativas a la
garantía del juez natural, separación de los poderes, reserva contenida en el
inc. 11 del art. 67 y en el art. 100, igualdad ante la ley, y la inteligencia
dada por el a quo a tales cláusulas para declarar la constitucionalidad de las
normas legales aplicables ha sido adversa a los derechos reclamados por el
recurrente y fundados en ellas. El recurso es, así, formalmente admisible.
2°
Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación,
cabe adelantar que asiste derecho al recurrente en cuanto a la garantía de los
jueces naturales, separación de poderes y reserva del art. 67, inc. 11, así
como el 100 de la Constitución Nacional.
3°
Que el art. 95 de la Constitución Nacional, sin correspondencia en la de los
Estados Unidos, establece de modo categórico: "En ningún caso el
Presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el
conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Razones
históricas y permanentes dan sentido a su letra y a su espíritu. En efecto, ya
el art. 7° del reglamento del 10 de octubre de 1811 contenía una norma
semejante y, mucho después, el art. 98 del proyecto de Alberdi establecía en su
parte final: "...En ningún caso el Presidente de la República puede
ejercer funciones judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o
restablecer las fenecidas". Esta proyectada disposición fue tomada de la
Constitución chilena de 1833, cuyo art. 108 (99) dispone en su parte final:
"...Ni el Congreso, ni el Presidente de la República pueden en ningún caso
ejercer funciones judiciales, o avocarse causas pendientes, o hacer revivir
procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus, Santiago de Chile, 1891, t.
II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe señalar que, en la evolución históricoinstitucional
de la República, el Poder Ejecutivo asumió funciones tipicamente judiciales en
diferentes momentos y sitios, sea en el período anterior a 1853, fuere, aun y
al margen de normas constitucionales, en el período ulterior a ese año, siendo
de extremado interés público, entonces, delimitar con claridad la órbita de sus
funciones con arreglo a las normas que rigen.
4°
Que la Constitución Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que
todos los artículos deben ser razonablemente armonizados para responder así a
la organización y equilibrio de los poderes constitucionales previstos por los
Constituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula, precisamente, y entre
otras normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal
con jueces naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo
durante el estado de sitio, le prohibe concreta y claramente el ejercicio de
funciones judiciales; 29, que veda con energía las "facultades
extraordinarias", la "suma del poder público", las "sumisiones"
o "supremacías". Y ha de relacionarse, también, con los arts. 94 y
otros del cap. I, sec. 3ª "Del Poder Judicial", y con el cap. II,
referente a las atribuciones de este poder, como, asimismo, con el art. 67,
inc. 11 y con el 100, que reservan para las provincias la aplicación del
derecho común por los jueces que componen sus respectivos poderes judiciales,
sustentados éstos en los arts. 104 y 105 de la Constitución.
5°
Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a
través del tiempo. Ellas se basan en la "separación" o
"distribución" de los poderes, principio fundamental de nuestra
estructura política y organización jurídica (arts. 1° y afines de la
Constitución Nacional). En ese sentido, decía Montesquieu que no había libertad
si el Poder Judicial no estaba separado de los otros dos ("L'esprit des
Lois", 2ª ed., vol. I, libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en
numerosas oportunidades se ha intentado atenuar los efectos de ese principio,
cuando no apartarse de su contenido normativo, trayendo a colación expresiones
vinculadas con el interés nacional, la necesidad de conferir nuevo vigor a
normas añejas, el sentido evolutivo de la Constitución y otras doctrinas
afines, tendencia ésta, que caracterizó muy especialmente y con caracteres agudos
la época en que se sancionaron las leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta
última. Pero, cabe decir que, aun en la hipótesis no demostrada de que el
interés nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las
condiciones y con las facultades exclusivas establecidas por las leyes
precitadas, una cosa es interpretar normativamente de acuerdo al sentido de
evolución, traduciendo las nuevas y cambiantes necesidades sociales, y una muy
otra el apartarse de las normas so color de adaptarlas a esas necesidades,
desde que nada contraría más los intereses nacionales que la propia
transgresión constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si el precepto ya
no respondiera a los imperativos de la evolución económica o social, ha de ser
el Poder Constituyente y no otro el órgano adecuado para traducir en nuevas
normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo
supremo es esta Corte, ha de velar por la supremacía de los principios
constitucionales, lo que en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo
no puede ejercer funciones que son propias de los jueces. Asimismo, esa función
entraña afirmar que el Poder Legislativo, que incluso está impedido de delegar
la función típica de sancionar la ley, no puede "a fortiori"
disponer de las que pertenecen al Poder Judicial, transfiriéndolas al Poder
Ejecutivo en evidente transgresión constitucional. Por ello ha podido expresar
este tribunal en Fallos, t. 12. p. 134: "La Corte Suprema es el tribunal
en último resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado
jurisdicción... Sus decisiones son finales. Ningún tribunal las puede revocar.
Representa, en la esfera de sus atribuciones, la soberanía nacional, y es tan
independiente en su ejercicio, como el Congreso en su potestad de legislar, y
como el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones". Síguese de ello
que a esta Corte incumbe decidir cuál es el alcance del art. 95 de la
Constitución Nacional incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 3ª,
intitulada "Del Poder Judicial", del art. 18 y, en todo caso, decir
hasta qué límite podrá hacerse una interpretación amplia del art. 95 sin
transgredir su claro y categórico sentido.
6°
Que el art. 95 de la Constitución Nacional guarda una relación íntima con el
ya citado 18, de modo que se tornarían inconstitucionales las normas que no
otorgasen al menos una instancia judicial para el debate de los intereses
jurídicos en pugna. Es precisamente por ello que uno de los suscriptos ha
expuesto en Fallos, t. 244, p. 548: "Que el sistema constitucional reposa
en el principio de la «división» o «separación» entre los poderes, uno de cuyos
extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante
resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice «funciones
judiciales» (art. 95, Constitución Nacional; González, Joaquín V., «Manual de
la Constitución Argentina», núm. 184). Ese fundamental principio constituye una
valla contra los avances de la Administración sobre la Justicia, los que han
gravitado en variados momentos y lugares de la evolución históricoinstitucional
(Calamandrei, Piero, «Estudios sobre el Proceso Civil», Editorial Bibliográfica
Argentina, 1946, ps. 343 y siguientes)".
7°
Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden
convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa cuando
las partes las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente,
porque, cuando se trata de derechos renunciables (art. 872, Cód. Civil), aun
las resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares pueden
incluso abstenerse de accionar judicialmente en virtud de haber compuesto su
diferendo mediante la convención liberatoria transaccional o simplemente por
haber abdicado del derecho antes referido.
8°
Que a mérito de lo expuesto en el consid. 6°, tanto en el orden nacional
cuanto en el de esta ciudad o en el de provincias, se han sancionado normas
donde se halla claramente establecida la instancia de revisión judicial para
las cuestiones decididas originariamente por una autoridad administrativa. Así:
ley 1893 art. 80, inc. 3° y decretoley 15.374/56 (ratificado por ley
14.467), art. 4°; ley 14.394 art. 50, ley 3975 arts. 32 y 34; decretoley
6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372, Cód. de Proced.
Crim., art. 30; decretoley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1°, 2° y
3°; decretoley 19.697/56 (ratificado por ley 14.467): arts. 10 al 18; ley
14.878: arts. 28 y 29; ley 11.570, art. 6° y ley 14.455, art. 37, etc. (ADLA,
18811888, 200; XVIA, 893; XVIIIA, 94; XIVA, 237; 18891919, 499; XVIIA,
560; 18811888, 441; XVIIA, 591; XVIA, 1055; XIXA, Iª, 129; 19201940, 231;
XVIIIA, 79).
A
estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales:
entre muchos otros, ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (ADLA, XVIIIB,
1397); ley 4548 (art. 5°) de la Prov. de Córdoba (ADLA, XVIIIB, 1518).
Es
tendencia generalizada también en numerosos ordenamientos del extranjero la de
asegurarla separación de los poderes, aun en países donde antes no se había
instituido un Tribunal Supremo de Justicia con jerarquía de Poder de Estado
(Italia, arts. 134 y afines de la Constitución).
9°
Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1° y 2°
de la ley 13.897, que dicen textualmente: "Art. 46. El Poder Ejecutivo
organizará en el Ministerio de Agricultura de la Nación Cámaras Regionales
Paritarias de Conciliación y Arbitraje obligatorio, y una Cámara Central,
integradas por representantes de los propietarios y de los arrendatarios y
aparceros, que designará de las propuestas en ternas presentadas por las
entidades agrarias numéricamente más representativas de la zona o de la
República, según correspondiere".
"Las
Cámaras regionales serán presididas por funcionarios especializados del
Ministerio de Agricultura con conocimiento particular de la zona en que deban
actuar. La Cámara Central estará formada por nueve miembros de los cuales tres
serán funcionarios que reúnan análogas condiciones".
"Reglamentariamente
se fijará la jurisdicción territorial de cada Cámara regional, la competencia
de la Cámara central, acordándole atribuciones para uniformar la jurisprudencia
interpretativa de las Cámaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo, para la
mejor aplicación de la ley, la forma de integración, causales de excusación,
recusación y reemplazo de los miembros de las cámaras y el procedimiento".
"El
procedimiento se dividirá en dos fases: la fase conciliatoria previa, en la que
obligatoriamente se procurará el avenimiento de las partes, y la fase
contenciosa, regulada de suerte que permita la audiencia de los interesados y
la defensa y prueba con sujeción a los principios de contradicción, publicidad
y preferente oralidad, eventualidad y concentración, impulsión de oficio e
inmediación, gratuidad, sencillez y celeridad de los trámites".
A
su vez, el art. 1° de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece lo
siguiente: "Las Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje
Obligatorio, creadas por el art. 46 de la ley 13.246, tendrán competencia
exclusiva en la decisión de todas las cuestiones que se susciten entre
arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos
contratos de arrendamiento y/o aparcerías y de las leyes que los rigen".
El
art. 2° de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice:
"Sustitúyese el art. 48 de la ley 13.246 por el siguiente: Las Cámaras
regionales deberán dictar pronunciamiento dentro de los 90 días. Sus decisiones
serán apelables en relación dentro de los 15 de notificadas, para ante la
Cámara Central, quien deberá fallar, en definitiva, en el plazo de 60 días, y
cuyas decisiones solamente serán susceptibles del recurso extraordinario del art.
14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u obscuridad del
fallo".
"Las
decisiones de las cámaras regionales adoptadas por unanimidad sólo serán
apelables ante la Cámara central cuando las causales invocadas fuesen las de
incompetencia y/o violación de la ley en la forma o fondo del pronunciamiento
recurrido".
"El
recurso deberá quedar resuelto en el plazo de 60 días, decidiéndose, según
corresponda: a) rechazar el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la
decisión apelada".
"Los
pronunciamientos de las cámaras regionales y de la cámara central harán cosa
juzgada y serán ejecutables por las autoridades judiciales, federales o
provinciales, según corresponda y de acuerdo con los procedimientos
respectivos".
Estos
artículos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitución de 1949 y
respondiendo, entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitación del
Poder Ejecutivo sobre los otros poderes que desempeñan con él el Gobierno
nacional. Es por ello que resultan más claros en su doctrina de privar al Poder
Judicial de funciones que le son propias para entregarlas al Poder Ejecutivo,
que las habría de desempeñar, a su turno, por conducto de funcionarios
designados a través del Ministerio de Agricultura de la Nación, y ello a pesar
de que el art. 90 de la Constitución de 1949 reprodujo el art. 95 de la
Constitución de 1853. Ellos evidenciaron aún más el vicio de
inconstitucionalidad, desde que reservan la decisión de las cuestiones entre
arrendadores y arrendatarios a un organismo administrativo, sin otra revisión
judicial que el recurso extraordinario, el cual posibilita sólo un aspecto de
esa revisión. Razonamiento análogo se ha de aplicar al art. 26 de la ley
14.451, que dice: "Todas las cuestiones que se susciten por la aplicación de
la presente ley, serán de competencia exclusiva de las Cámaras de
Arrendamientos y Aparcerías Rurales".
10.
Que las Cámaras Paritarias y la Cámara Central realizan, entonces, funciones
de indiscutible carácter judicial al dilucidar cuestiones entre particulares
regidas por normas de derecho común (Fallos, t. 243, p. 357, entre otros [Rev.
LA LEY, t. 95, p. 435, fallo 43.802]). Sus integrantes deciden, como si fuesen
jueces, en contiendas sustancialmente contractuales (Fallos, t. 234, p. 715 y
otros), y sus sentencias son recurribles para ante la Cámara Central, que es
organismo administrativo contra cuyas resoluciones sólo procede el recurso
extraordinario. La intervención de los poderes judiciales prevista por el art.
2° de la ley 13.897, sólo es autorizada para dar ejecución a las resoluciones
de esos organismos, a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en
consecuencia, es dado concluir que aquéllas no están sometidas a contralor
judicial alguno para el orden común de los asuntos que tratan.
11.
Que los integrantes de esos organismos, además, son designados y removidos
por el Poder Ejecutivo, no ostentando así, las garantías de inamovilidad que
aseguren su independencia, ni, por tanto, el carácter de jueces naturales en el
sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa "independencia de los
jueces... requeridas para defender la Constitución y todos los derechos
individuales" (Hamilton, "The Federalist", núm. 78). Tampoco
poseen título habilitante en derecho para ejercer una función jurídica como la
que les asignan las normas impugnadas.
12.
Que aun cuando el art. 95 de la Constitución Nacional fuese interpretado con
amplitud, como lo ha sido, admitiendo la intervención de organismos
administrativos en funciones propias de los jueces, el art. 18 exige que
siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto por
aquellos organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal
principio de que la decisión final corresponde al Poder Judicial de la Nación o
de las provincias según el caso. Y las leyes sub examen, en las disposiciones
que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable condición. Por ello
son inconstitucionales. Que esta disidencia y cabe decirlo para precisar más
su sentido significa una posición contraria a la sostenida en varios
pronunciamientos de esta Corte, entre los cuales se encuentran los registrados
en Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p. 83. En este último se consideran
"aplicables los argumentos expuestos" en fallos donde se sostuvo la
constitucionalidad de las cámaras paritarias.
13.
Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han
creado y dado organización a las Cámaras Paritarias, en cuanto implican
transgresión de las precitadas normas de los arts. 95 y 18, corresponde
examinar el fundamento, íntimamente unido al primer agravio, de la
inconstitucionalidad por transgresión del art. 67, inc. 11 de la Constitución
Nacional.
14.
Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de
los arrendamientos rurales es propia del derecho común, como cualquier otra
dentro de la figura jurídica de la locación de cosas (Fallos, t. 243, p. 357;
t. 240, p. 144; t. 238, p. 67; t. 233, p. 83 y muchos otros). La Constitución
podrá o no haber impuesto al Congreso nacional un criterio definido para la
legislación común prevista en el art. 67, inc. 11, y podrá o no haberla
delimitado de un modo tan preciso como para impedir que normas de derecho común
contengan disposiciones procesales cuando las integran (Fallos, t. 137, p. 303;
t. 138, p. 154 y otros); pero lo que sí impone es una concepción clara y
concreta de la separación de los poderes que constituyen el Gobierno nacional,
y de las jurisdicciones entre la Nación y las provincias, de lo que surge, sin
lugar a duda ni excepciones, que a las provincias corresponde asegurar la
administración de justicia dentro de sus límites territoriales (art. 5°) y
establecer sus respectivos poderes judiciales (arts. 104 y 105), reservándoles
la aplicación del derecho común (art. 67, inc. 11). Toda explicación teórica
que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicación del derecho
común, no conseguiría sino transgredir estos principios. Así debe ser
considerada la decisión en contrario dictada en estos autos.
15.
Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines en efecto,
reconocen una profunda raíz histórica en defensa de las autonomías
provinciales. El primero de ellos debe su actual redacción a los constituyentes
de 1860, que tuvieron en mira la necesidad de impedir que las provincias
carecieran de jurisdicción civil, criminal, etc., una vez que los códigos
respectivos leyes de la Nación hubiesen sido sancionados. De ahí el
agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales
federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus
respectivas jurisdicciones" introducido al art. 67, inc. 11, y de ahí la
frase: "con la reserva hecha en el inc. 11 del art. 67", que
correlativamente se incorporó al art. 100 por la Comisión nacional "ad
hoc". En la Convención de 1860 se expresó, con la firma de Bartolomé
Mitre, Dalmacio Vélez Sársfield, José Mármol, Antonio Cruz Obligado y Domingo
Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisión ha creído deber adicionar al
inciso 11 del art. 64 (67), explicando que los códigos que el Congreso dictare
no alterarán las jurisdicciones dadas, y la aplicación de las leyes que se
contuviesen en los códigos nacionales, corresponderá a los tribunales
provinciales o federales, según que las cosas o las personas cayesen bajo sus
respectivas jurisdicciones" ("Asambleas Constituyentes
Argentinas", t. IV, 18271862, Buenos Aires, 1937, p. 782).
16.
Que el art. 67, inc. 16, no puede fundar una decisión en contrario, sin
similar en la Constitución norteamericana, proviene de Alberdi (artículo 67,
inc. 3° de su proyecto), que lo tomó en alguna medida, a su vez, de la
Constitución chilena. Ha de interpretarse cuidando que sus efectos sean
compatibles con los demás derechos constitucionales, sean de la Nación o de las
provincias, o bien se trate de derechos individuales. Cuidando esos límites, el
Congreso ha podido dotar al país de leyes que fomentaron su progreso de modo
categórico. Pero el ámbito de legislación que puede sustentarse en este inc. 16
no puede confundirse con la legislación común del inc. 11, respecto de la cual
la jurisprudencia de esta Corte es, como se vio, categórica.
17.
Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancionó las
normas sobre cámaras paritarias refiriéndolas a una materia que adquiere un
alcance distinto del que señala el inc. 11 del art. 67 de la Constitución,
desde que, aunque haya modificado normas de derecho común, siempre se trataría
de regular el llamado "ámbito rural específico" (Fallos, t. 241, p.
207; t. 235, p. 19 y otros [Rev. LA LEY, t. 93, p. 1, fallo 42.908 y t. 83, p.
190, fallo 39.110]). También se ha dicho que las leyes de arrendamientos han
sido dictadas en uso de las facultades de "policía" conferidas por el
inc. 16 del art. 67 de la Constitución ante materia constitutiva del ya
mencionado "ámbito rural específico". En ese sentido, cabe recordar
que el carácter común de las normas no depende de que se encuentren en uno de
los códigos mencionados por el art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas
disposiciones que se hallan fuera de ellos y revisten carácter común, así como
otras numerosas que se encuentran dentro de esos cuerpos legales y carecen de
tal naturaleza. La expresión empleada para destacar la especificidad de ciertos
aspectos de la materia rural no entraña que se esté fuera del ámbito del
derecho común tantas veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el
llamado "ámbito rural específico" de contornos no muy precisos
es susceptible de regulación por el derecho común. Las normas impugnadas en
esta causa no constituyen, entonces, legislación especial, temporaria y de
emergencia como las dictadas en uso de la potestad contenida en el art. 67,
inc. 16, para reprimir el agio (Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. LA LEY, t. 95, p.
106, fallo 43.633]) o, por aplicación del art. 67, inc. 17, para conceder
amnistías generales (Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. LA LEY, t. 97, p. 54, fallo
44.310]). Además, admitiendo las circunstancias excepcionales que habría
promovido la sanción de las normas impugnadas, cabe decir que el carácter
referido no es por sí sólo bastante para declarar que la materia por ellas
regulada escapa a la órbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16
del mismo artículo. Así; esta Corte, que sostuvo el carácter común de las leyes
de arrendamientos rurales, según se dijo, ha declarado también en una constante
línea jurisprudencial, que revisten aquel mismo carácter las leyes de prórroga
de las locaciones urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y otros [v. LA LEY del
4/9/60, p. 2, fallo 45.111]), no obstante el evidente carácter excepcional o de
emergencia que les caracteriza. Además, la Corte ha declarado de competencia
judicial y ajena a la de las Cámaras Paritarias la solución de contiendas
agrarias vinculadas a planes de colonización (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237,
p. 179 [Rev. LA LEY, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo
40.549]) y de forestación (Fallos, t. 236, p. 318 y otros [Rev. LA LEY, t. 89,
p. 293, fallo 41.568]).
Por
otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no
excepcionales ha de hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una
circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese
fuera del art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdicción que éste asegura podría
quedar eliminada en los hechos, tanto más cuanto que, en períodos de
transformaciones constantes, acaso muy pocas materias si no ninguna serían
excluidas en la sanción de leyes fundadas en hechos excepcionales. Además, la
protección de los valiosos intereses agrarios no deja de ser eficaz a través de
la interpretación y aplicación de sus leyes por la justicia que las provincias
organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de las potencias del
progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado plenamente con
ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer también en la esfera
nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte mediante la
interposición adecuada del recurso de arbitrariedad.
18.
Que muy poco se habría avanzado en el país si todo el celo de los
constituyentes de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisión
legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte de las autonomías
provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno (arts. 1°, 104, 105 y
afines). Es por eso que esta Corte ha declarado que algunas leyes eran propias
de la potestad reconocida al Poder Legislativo por el art. 67, inciso 11, tal
como se ha recordado en el párrafo anterior. Y cuando declaró que algunas
otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo habían sido en
ejercicio de las contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del
pronunciamiento evidentemente escapaba al carácter común. Así, en el recordado
precedente de Fallos, t. 245, p. 455, esta Corte declaró: "Que la ley de
amnistía, en efecto, de ningún modo puede ser considerada como disposición de
derecho común, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por el
contrario, su naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno",
"esencialmente político y de soberanía" (J. V. González, "Obras
Completas", ed. 1935, t. III, núm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias
exceden la potestad ordinaria de legislar en materia penal y presuponen el
desempeño de la elevada función que Agustín de Vedia define así: "Es el
consejo supremo de la sabiduría y la experiencia humana, ante la convicción de
la esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los espíritus,
cicatrizar las heridas, adormecer los odios" ("Constitución
Argentina", p. 318). Y en el precedente, también citado, de Fallos, t.
243, p. 276, declaró: "Que la legislación en examen... es ajena al art.
67, inc. 11 de la Constitución Nacional; es una legislación especial,
temporaria y de emergencia...". Y también: "Que, en atención a la
finalidad de esta legislación, es indudable que se trata de una legislación de
policía federal que, por ello, extiende su imperio a todo el territorio de la
Nación".
19.
Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como
han actuado los integrantes de organismos paritarios si superando la falta de
título de abogado con el conocimiento de la materia rural, mediante celeridad
de los trámites e independencia de los pronunciamientos; o, a la inversa, con
deficiencias técnicas, sujeción al Poder Ejecutivo o a los intereses
particulares de que cada integrante es copartícipe, así como lentitud en las
tramitaciones; ni acerca de cuál es el sistema conveniente, aunque para su
implantación fuese necesaria la reforma constitucional.
Cabe
recordar, sin embargo, "de lege ferenda", para poner de resalto la
prudencia extremada que debe presidir toda idea de reformar las sabias
previsiones constitucionales, que el profesor norteamericano Lewis Mayers
("The American Legal System", ed. Harper °° Brothers, New York, 1955)
con referencia a un país que, como el suyo, cuenta con organismos
administrativos que ejercen funciones al amparo de una Constitución en la cual
no se contiene, según se anotó, una norma tan categórica como el art. 95 de la
Constitución Argentina expresó los siguientes pensamientos:
"...Resumiendo, se piensa que un examen de las leyes confiadas a la
ejecución administrativa antes que a la judicial, revelará que solamente una
minoría, tal vez una pequeña minoría, requiere conocimientos más especializados
que el de aquellas leyes cuya ejecución se confía a los tribunales; y que un
examen de las funciones de los órganos administrativos con jurisdicción para
entender en los procedimientos de ejecución revela que muchos no tienen tales
funciones de regulación o de administración sobre la materia de que tratan,
como las que le daría un conocimiento especializado, si fuera necesario".
"Si
uno limita su atención al área relativamente pequeña de procedimientos de
ejecución en donde el texto de la ley reglamentaria y la complejidad de la
materia regulada exigen en verdad la presencia de expertos, el problema
subsiste acerca de si tal pericia puede únicamente ser poseída por quienes
están dedicados simultáneamente a la regulación y a la administración del
problema. En cuanto concierne al personal jurisdiccional subordinado, se acepta
por todos ahora que no debieran dedicarse a actividades reglamentarias o
administrativas. Comunmente, el director del órgano administrativo depende de
sus subordinados con funciones de asesoramiento. Si se requiere un conocimiento
especializado, ¿no puede acaso encontrarse igualmente tal especialización en un
tribunal ajeno completamente a la reglamentación y administración, cuyos
miembros se eligen entre quienes tienen experiencia en el tema y cuyos propios
conocimientos se ven fortificados por el personal de investigación y por el
cuerpo de peritosárbitros del tribunal? No es necesario recalcar que tal
tribunal puede organizarse rápidamente como parte del Poder Judicial antes que
del administrativo, si se deseara tal cosa" (p. 446).
"Si
al elegir entre el procedimiento de ejecución judicial y el administrativo,
debiera preferirse a uno de ellos sobre la base de un principio fundamental, no
debiera permitirse que el factor secundario de la rapidez afecte la elección.
Cualquiera que sea el procedimiento elegido sobre un principio, debe buscarse
rapidez en su conducta. Pero a veces se argumenta en favor de la rapidez como
si fuera de la misma esencia" (p. 447).
"...La
creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones
procesales, y ello asegure de hecho automáticamente la rapidez, es en sí misma
infundada. Un estudio hecho en el Congreso en 1951 sobre las actividades
jurisdiccionales de la Comisión de comercio federal, se refería a sus
laboriosos y dilatados procesos de jurisdicción administrativa» y expresaba que
«una persona que presente una petición común a la Comisión, no debe esperar que
la decisión se dicte antes de varios años, ello sobre la base de los
antecedentes pasados. Los casos más graves han necesitado una década,
ocasionalmente. No debiera sorprender a quienes conocen las múltiples causas de
demoras en los procedimientos judiciales, no relacionados con las normas
procesales o de prueba, que condiciones similares se produzcan en la justicia
administrativa»".
"Tampoco
puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes normas de prueba
que se consideran dominantes en el procedimiento judicial (así como la libertad
para apartarse también del molde interrogativo seguido en dicho procedimiento)
asegure automáticamente que el tribunal administrativo que dirige la audiencia
llegue a luchar de entrada con los problemas fundamentales que lo enfrenta,
deduciendo de ellos de manera expeditiva los hechos necesarios. De la misma
manera que un juez capaz, cumpliendo las normas procesales, puede impulsar el
procedimiento de manera expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor
capacidad o interés, puede, a pesar de la gran libertad de que goza, dejar que
el procedimiento en que conoce se estanque innecesariamente. De tal manera, un
autorizado análisis oficial sobre los órganos federales, realizado en 1949,
informó que «las audiencias de alguna de las comisiones han sido muy criticadas
por indebidamente largas y dilatadas. Las actuaciones tienden a estar
recargadas de pruebas repetidas y acumuladas, de largas declaraciones de los
asesores y los testigos que son esencialmente argumentativos, y de inútiles
repreguntas»".
"De
lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecución de nuevas
leyes a los órganos administrativos antes que a judiciales requiere ser
reconsiderada; y que aun en casos de procedimientos administrativos de
ejecución de larga data, como el tendiente a la revocación de permisos
(federal, estadual o local), el de fraudes por medio del correo, el de
deportación, el de prácticas desleales del trabajo y muchos otros, exigen un
fundamental reexamen de la necesidad de tribunales aparte del Poder Judicial
organizado independientemente, al cual todavía se confían la gran mayoría de
procedimientos de ejecución" (ps. 447/448).
Cabe
destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte América ha
sostenido en reiterados pronunciamientos el principio de la revisibilidad por
los jueces, al menos en una instancia, de las resoluciones administrativas (355
US 579; 358 US 184; 360 US 601 y otros).
También
ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas cualquiera sea su
éxito persiguen el propósito de adecuar el régimen "sub examine" al
orden constitucional. El Poder Ejecutivo de la Nación proyecta la reforma al
régimen de arrendamientos y aparcerías rurales indicando los reparos sobre su
inconstitucionalidad (D. de ses., Cámara de Senadores de la Nación, año 1958,
ps. 520 y sigts.). El decretoley 868/57 de la Prov. de Buenos Aires (ADLA,
XVIIB, 1294) instituye el fuero rural de esa provincia, habiéndose integrado
la materia por el decretoley 21.209/57 (ADLA, XVIIB, 1427) y su decreto
reglamentario, que lleva el núm. 22.987/57. Y, actualmente, mediante el decretoley
3739/58 (ADLA, XVIIIB, 1446) se pone en manos de los tribunales del trabajo de
esa provincia la decisión de los litigios agrarios, hasta tanto se constituya
el fuero rural. Asimismo, es subrayable que en oportunidades diversas se han
expresado en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la
inconstitucionalidad de las Cámaras Paritarias (D. de ses., Cámara de
Diputados, año 1948, ps. 3445 y otras; año 1950, ps. 155 y otras; año 1955, ps.
943 y otras; año 1958, ps. 2184 y otras). Y cabe recordar, finalmente, que las
soluciones legislativas sancionadas al margen de la Constitución perturban cada
vez más intensamente en un otro aspecto, porque, el día en que se vuelve al
cauce constitucional, los intereses formados al amparo de esas soluciones deben
ceder ante los superiores de la convivencia dentro de la Constitución, con los
consiguientes perjuicios materiales que han de sobrevenir a aquellos intereses.
20.
Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario en esta
causa la mención de otros afines.
21.
Que sobre los demás agravios, por tanto, no cabe pronunciamiento porque él
sería abstracto.
Por
tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la
inconstitucionalidad de los arts. 46 de la ley 13.246, 1° y 2° de la ley 13.897
y 26 de la ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la sentencia apelada.
Luis M. Boffi Boggero. Pedro Aberastury.
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