Cocchia,
Jorge D. c. Estado nacional y otro
Buenos Aires, diciembre 2 de 1993.
Considerando: 1) Que el secretario general del Sindicato de
Encargados Apuntadores Marítimos promovió acción de amparo contra el Estado
nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, a fin de
que se decretara la inconstitucionalidad de los arts. 34 a 37 del dec. 817/92.
Entendió en su demanda que con arbitrariedad manifiesta el Poder Ejecutivo
cercenó las garantías establecidas en el art. 14 bis de la Norma Fundamental
que aseguran al trabajador condiciones dignas y equitativas de labor,
organización sindical libre y democrática; y a los gremios, la concertación de
convenios colectivos de trabajo. En su opinión, tales derechos pueden ser
reglamentados legalmente, pero su "limitación o vulneración" resulta
inconstitucional; en concreto impugnó la derogación del convenio colectivo
44/89 y el marco legal del trabajo portuario, la convocatoria a nuevas
negociaciones en los términos establecidos por el art. 36, y la intervención
del Estado fuera de los límites de razonabilidad determinados por el art. 28 de
la Constitución Nacional y la jurisprudencia de esta Corte respecto del horario
de trabajo, la dotación mínima, la contratación de personal especializado
mediante la habilitación que a su ver contribuye con la actividad del Estado
como auxiliar a la de Aduana. Argumentó que frente a la emergencia económica
que dio origen a las medidas sancionadas por los otros poderes, corresponde al
Poder Judicial el control de la razonabilidad de tales actos.
En especial, entendió que mediante el decreto cuestionado, se
había omitido tener en cuenta que la ley 23.696 además de su art. 10, en los
arts. 41/45 había establecido también la protección de los derechos del
trabajador.
2) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo
hizo lugar al amparo y, al confirmar la sentencia de primera instancia, declaró
la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92. Entendió
que las disposiciones del decreto no guardaban relación alguna con la reforma
del Estado ni la situación de emergencia y que, por lo tanto, el Poder
Ejecutivo nacional había excedido sus facultades constitucionales. Sostuvo
también que un convenio colectivo no podía ser modificado por una decisión
administrativa. Contra ese fallo el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
dedujo recurso extraordinario que fue concedido.
3) Que en la apelación de fs. 115/128 la recurrente sostiene además
de los argumentos concernientes a defender la validez de la norma cuestionada
que el a quo ha considerado, en suma, que el decreto es inconstitucional por
subvertir el orden jurídico sin citar ningún texto legal o criterios
jurisprudenciales o doctrinarios aplicables al caso, de modo tal que su
decisión carece del fundamento necesario y exigible a los pronunciamientos judiciales.
Después de encuadrar la controversia en el ámbito de la legislación de
emergencia sancionada por el Congreso de la Nación, objeta la admisibilidad de
la acción de amparo ya que la actora persigue la declaración de
inconstitucionalidad de una norma, y, en todo caso, señala que hubiese
correspondido un amplio debate y la demostración de las tachas formuladas. Ello
sin perjuicio de hacer hincapié en la ausencia de facultades del Poder Judicial
para pronunciarse sobre el mérito o conveniencia de las decisiones políticas de
los otros poderes, la endeblez de la demanda y los alcances de las garantías
establecidas por los Constitución Nacional.
4) Que en el caso existe cuestión federal que habilita la
instancia extraordinaria del tribunal, toda vez que encuadra de manera
indudable en las previsiones del art. 14 de la ley 48. Por lo demás, la
sustancia del planteo conduce, en definitiva, a determinar el alcance de la
garantía consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y, en tales
condiciones, la Corte Suprema no se encuentra limitada en su decisión por los
argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una
declaratoria sobre el punto controvertido (Fallos 308:647, consid. 5° y sus
citas, causa: E.64.XXIII "Ekmekdjian, Miguel", fallo del 7 de julio
de 1992 La Ley, 1992C, 543 entre otros).
5) Que conviene señalar desde ya que, tanto la cuestión atinente
al control de constitucionalidad en la acción de amparo como a la admisión de
las normas de emergencia, no constituyen temas novedosos para este tribunal en
su actual integración. En relación con ambos aspectos, corresponde remitir por
razón de brevedad al contenido de la sentencia dictada el 27 de diciembre de
1990 en la causa: P.137.XXIII "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado
nacional (Ministerio de Economía B. C. R. A.) s/ amparo", y sus citas La
Ley, 1991C, 158.
6) Que, sin embargo, admitida la procedencia del examen de
constitucionalidad por la vía elegida, la extensión y variedad de los
argumentos cuyo tratamiento impone el caso de trascendencia indudable, hace
conveniente reiterar ciertas pautas fijadas por la jurisprudencia de esta Corte
y, en especial, examinar en concreto la norma impugnada comparándola con el
texto de la Constitución, en tanto se ha alegado y controvertido el derecho de
los gremios a celebrar convenios colectivos de trabajo.
7) Que el dec. 817/92 ha sido sancionado por el Poder Ejecutivo
nacional con invocación expresa de las leyes 23.696 y 23.697 y del dec.
2284/91, sin que el amparista cuestionara la validez constitucional de estas
normas. En los considerandos del dec. 817/92 se señala, también, que el Poder
Legislativo puso en marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo
cumplimiento facultó al Poder Ejecutivo nacional a adoptar decisiones
tendientes a materializar las pautas allí fijadas, entre otras, las que surgen
del Tratado de Asunción respecto de la libre circulación de bienes, servicios y
factores productivos entre los países signatarios. Dentro de este sistema de
integración regional se enmarca un proceso de desregulación, especialmente del
transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requiere la
descentralización de su administración mediante la transferencia a las
provincias, municipios o al sector privado por vía de concesiones.
El propósito que se enuncia en las consideraciones que preceden a
las disposiciones del decreto respecto del sistema de relaciones laborales
vinculado con la actividad portuaria consiste en la adaptación de los
regímenes existentes a las modificaciones apuntadas sin que ello se expresa
suponga desproteger al trabajador.
8) Que, sentado ello, cabe reiterar lo expresado desde antiguo por
esta Corte respecto de aquellas situaciones de grave crisis o de necesidad
pública, que obligan al Congreso a la adopción de medidas tendientes a
salvaguardar los intereses generales: el órgano legislativo puede, sin violar
ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la
legislación indispensable para armonizar los derechos y garantías individuales
con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos
amparados por esas garantías corran el riesgo de convertirse en ilusorios por
un proceso de desarticulación de la economía estatal, el que, además y frente a
la grave situación de perturbación social que genera, se manifiesta con
capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional toda.
Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la
invocación de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de la tutela
judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos jurídicos
implementados por los otros poderes del Estado no son contradictorios con la
normativa constitucional. Desde antaño la jurisprudencia constante de esta
Corte ha fijado las pautas a que ha de ceñirse la interpretación en
circunstancias que como la que se presenta en el sub examine implican una
respuesta a la emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no sólo con
instrumentos coyunturales sino mediante la implementación de un sistema que
pretende generar una profunda transformación en la relación del Estado con la
sociedad, relación cuya distorsión es indicada como una de las causas
principales de la crisis que ha provocado esa misma situación de emergencia.
9) Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias a
la vez que medios para su control y fiscalización, por los que se busca
afianzar el sistema republicano de gobierno; atribuye a los distintos órganos
facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que se
les asigna, y se asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de
actividad y límites de autonomía que al margen de su separación externa, no
dejan de estar vinculadas por su natural interrelación funcional. Ahora bien,
tal "división" no debe interpretarse en términos que equivalgan al
desmembramiento del Estado, en detrimento de un armonioso desenvolvimiento de
los poderes nacionales.
Esta interpretación, por el contrario, debe evolucionar en función
de la dinámica de los tiempos históricos, signados a menudo por fases o
episodios críticos, que demandan remedios excepcionales, carácter que no
resulta necesariamente incompatible con el marco normativo general y perdurable
previsto por nuestros constituyentes. Fue el mismo Marshall quien sentó las
bases de esta hermenéutica, afirmando que "una constitución que contuviera
un cuidadoso detalle de todas las subdivisiones que todos los poderes admiten,
y de todos los medios por los cuales ellos podrían ser ejercidos, demandaría la
prolijidad de un código legal, y apenas podría ser comprendida por la mente
humana... Su naturaleza, por ello, requiere que sólo sus grandes principios
queden establecidos, sus importantes objetivos designados, y que los ingredientes
menores que integran tales objetivos puedan ser deducidos del contenido de esos
mismos principios y finalidades... Considerando esta cuestión, no debemos
olvidar que es una constitución de lo que estamos hablando... Esta provisión
está contenida en una constitución concebida para durar para las épocas por
venir, y por eso mismo, debe adaptarse a las diferentes crisis propias de los
asuntos humanos" ("Mc Culloch v. Maryland", 17 US 316, 1819).
Siguiendo este orden de ideas esta Corte ha expresado que "el
mayor valor no está en los textos escritos que adoptó y que antes de ella
habían adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el país
durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra práctica, realista,
que significó encontrar la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones,
pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación auténtica no puede
olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, impregnada de
realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le
impide envejecer en el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de
intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la
Nación" (Fallos 178:9).
También ha establecido que la realidad viviente de cada época
perfecciona el espíritu permanente de las instituciones de cada país o descubre
nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede
oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de
tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a
peligros de efectos catastróficos. La propia Constitución Argentina, por algo
se ha conceptuado como un instrumento político provisto de extrema flexibilidad
para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no
escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no
implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el
contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca su perdurabilidad
y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha
sido instituido (confr. causa: P.137.XXIII "Peralta, Luis Arcenio y otro
c. Estado nacional (Ministerio de Economía B. C. R. A.) s/ amparo" del 27
de diciembre de 1990).
10) Que frente a situaciones como las traídas a juzgamiento en el
sub examine en la que se confronta la constitucionalidad de un acto emanado de
los otros poderes del Estado, debe tenerse presente que como principio la
interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su
validez, privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la
emergencia por el legislador, siempre que tal interpretación o aplicación no
resulte manifiestamente contradictoria con la Constitución. Ello es así, ya que
cabe tener presente que, en principio, el legislador, de quien no es dable
presumir la imprevisión o inconsecuencia reservó para sí el control y
resguardo del interés público comprometido en la instrumentación de
determinadas políticas de emergencia, y no incumbe a los jueces en el ejercicio
regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las
funciones que les son propias. Si así lo hicieran, la Corte desplazaría a los
poderes políticos y se convertiría en una "superlegislatura", como
alguna vez se dijo en la Corte Suprema de Estados Unidos (voto concurrente en
el caso "Dennis vs. US", 341, US 494) (confr. causa: M.114.XXIII,
"Montalvo, Ernesto Alfredo", considerando 9°), del 11 de diciembre de
1990).
La Corte, de este modo, debe evitar convertirse en un órgano
decisor de esas políticas circunstanciales, lo que la llevaría, muchas veces, a
actuar como un obstáculo en perjuicio de las resoluciones tomadas por los
órganos con responsabilidad electoral, afectando tanto la recta marcha del
proceso democrático, como a la misma seguridad jurídica, por la existencia de
distintas fuentes sucesivas y contradictorias de establecimiento de las
reglas jurídicas destinadas a ordenar el libre desarrollo de la vida en
sociedad. Por lo demás, una actitud de la Corte Suprema contradictoria con su
papel institucional según lo ha definido el constituyente no sólo afectaría
a la seguridad jurídica y desvirtuaría las políticas decididas por el pueblo a
través de sus representantes, sino que generaría una caótica situación
política, económica y social, multiplicando los efectos perniciosos de la
emergencia que, precisamente, las decisiones legislativas o reglamentarias así
invalidadas estaban destinadas a superar.
Esto ya lo advertía Cooley, para quien el deber de la Corte de
controlar la validez de los actos emanados de los otros poderes era
extremadamente delicado, pues al declarar que una ley es nula, "tiene
forzosamente que dejar sin efecto la decisión del departamento legislativo,
hecha en el curso del desempeño de sus deberes peculiares, y en las que debe
suponerse que ha obrado según su mejor criterio", de ahí que deba
acometerse con cautela, evitando expresar una opinión adversa a su validez,
"a no ser que sea absolutamente necesario" (confr. "Principios
generales de Derecho Constitucional en los Estados Unidos de América", ps.
142/144, versión castellana, Ed. Jacobo Peuser, 1898). En tiempos más
recientes, también William Rehnquist ratificaba esta línea interpretativa,
afirmando que "si la Corte Suprema decide erróneamente que una ley
sancionada por el Congreso es constitucional, comete un error, pero el
resultado del mismo es dejar a la Nación con una ley debidamente sancionada por
los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado elegidos popularmente
y promulgada por el presidente popularmente elegido. Pero si la Corte Suprema
decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es inconstitucional,
comete un error de considerable mayor consecuencia; ha derribado una ley
debidamente sancionada por las ramas del gobierno elegidas por el pueblo, no
debido a ningún principio asentado en la Constitución, sino debido al criterio
individual de una determinada política sostenida por la mayoría de los nueve jueces
en ese momento (confr. "The Supreme Court, how it was, how
it is", p. 318, 1987).
Tal índole de argumentos son el basamento y justificación de una
reiterada jurisprudencia del tribunal, que siempre consideró que la declaración
de inconstitucionalidad constituía por importar un acto de suma gravedad
institucional una de las delicadas funciones susceptibles de encomendarse a
un tribunal de justicia, la última ratio del orden jurídico, a la que sólo cabe
acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía
amparado por la Constitución, sino es a costa de remover el obstáculo que
representan normas de inferior jerarquía (causa: R. 191.XXIII "Rallin,
Hugo Félix y otros s/ contrabando y violación de los deberes de funcionario
público", del 7 de mayo de 1991; B. 175.XXIII "Bruno Hnos. S. C. y
otro c. Administración Nacional de Aduanas s/ recurso de apelación" del 12
de mayo de 1992; I.78.XXIV, "Iachemet, María Luisa c. Armada Argentina s/
pensión", del 29 de abril de 1993; Fallos 311:394; 312:122, 435 y 2315;
288:325 La Ley, 156851; 290:83 La Ley, 1975A, 101; 292:190 La Ley,
1976A, 148; 294:383 La Ley, 1976C, 326; 295:455 La Ley, 1977A, 229;
300:241 y 1087; 302:457, 484 y 1149; 301:904, 962 y 1062; entre muchos otros).
Cabe, en consecuencia, examinar bajo estas pautas los derechos
invocados por las partes con sustento constitucional, en el marco de las
decisiones políticas instrumentadas; dejando en claro que estas últimas, en
cuanto tales, resultan ajenas al control del Poder Judicial.
11) Que si se examinan las leyes que sancionó el Congreso sobre la
reforma del Estado 23.696, 23.697 y 23.928 no existen dudas acerca de la
filosofía que inspiró a las políticas después implementadas por el mismo
legislador o, en su caso, por el Ejecutivo, tendientes a proteger y estimular
el marco de libertad indispensable para el funcionamiento de una economía de
mercado en la cual el Estado asume un papel exclusivamente subsidiario.
En este sentido, la ley 23.696 en especial expresa un
verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de
transformación del Estado y su Administración Pública, donde se destaca, como
elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por
el legislador. La ley citada se presenta así como un estatuto para las
privatizaciones con el fin de reubicar al Estado en el lugar que le reserva
su competencia subsidiaria estableciendo, para llevar a cabo tal política de
privatizaciones, el procedimiento decisorio y el control de su ejecución (arts.
8° a 14 y 19 y 20), donde se destaca la intima colaboración y responsabilidad
compartida entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; los medios o
instrumentos jurídicos a utilizar para facilitar la privatización (arts. 10 y
15); las modalidades o tipos de privatización a utilizar (arts. 11 y 17); los
procedimientos de selección del contratista (arts. 16 y 18); los mecanismos de
participación accionaria de sectores de la comunidad singularizados por el
legislador (cap. III, "del programa de propiedad participada") sin
omitir la protección del trabajador de la empresa "sujeta a
privatización" (cap. IV). Este sistema fue luego desarrollado y aplicado
por el mismo legislador a específicos sectores económicos: energía eléctrica,
por la ley 24.065; gas natural, por la ley 24.076; puertos, por la ley 24.093;
hidrocarburos, por la ley 24.145.
Al contrario de lo sostenido en la sentencia apelada, se advierte
que en la estructura central del sistema se destaca la común participación de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Ninguna empresa o actividad puede ser
privatizada si no media la previa declaración de "sujeta a
privatización" por ley del Congreso, es decir por decisión de los
representantes del pueblo (arts. 8° y 9°, ley 23.696) pero una vez establecida
esta calificación legal, le corresponde al Ejecutivo su implementación
concreta, con una amplia atribución de competencias, entre las que se destacan
las previstas en los arts. 10 y 61 de esa misma ley.
Del conjunto de esas normas, en lo que se relaciona con el caso
traído a conocimiento de esta Corte, cabe resaltar el art. 10 de la ley 23.696.
Lo afirmado en la sentencia apelada se desvanece, a poco que se advierta que se
sientan allí los alcances de las medidas a adoptarse, que podrán comprender
incluso a una "actividad determinada", facultándose al Poder
Ejecutivo nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar aquellas
pautas mediante la exclusión de cláusulas aun cuando derivaran de normas
legales que obstarán a ello. También cabe tener presente y en esto es
acertada la posición de la actora formulada en la demanda el capítulo IV de
la ley 23.696 dedicado a la protección del trabajador, ya que impone al Poder
Ejecutivo evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos de
trabajo, en el marco de una función productiva estable y eficiente.
12) Que las políticas legislativas mencionadas en el comienzo del
consid. 9° a cuyo eficaz cumplimiento el Poder Ejecutivo se halla obligado
por mandato legal no encuentran su única razón de ser aunque quizá sí su
ocasión circunstancial en la situación de emergencia que tuvo su dramático
estallido en los meses de mayo y junio de 1989.
En efecto, es también voluntad del legislador insertar a la
Argentina en un régimen de integración regional, en una decisión que acompaña
la realidad política, económica y social de nuestros tiempos. Culminando un
proceso de toma común de conciencia entre las naciones de la región, nuestro
país celebró el Tratado de Asunción, en el mes de marzo de 1991, estableciendo
el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), ratificado por el Congreso mediante la ley
23.981. De esta forma, con el objetivo final de acelerar sus procesos de
desarrollo económico con justicia social, los estados partes establecieron,
entre otros propósitos, la libre circulación de bienes, servicios y factores
productivos entre los países y la coordinación de políticas macroeconómicas con
expresa inclusión de las aduaneras, de transportes y comunicaciones.
Es esta también una clara definición de política legislativa, que
el ordenamiento jurídico interno no puede contradecir, dificultar u omitir en
su implementación práctica (doctrina en la causa: "Ekmekdjian", ya
citada, en especial consids. 18 y 19) y a cuya luz igualmente deben valorarse
tanto el decreto cuya constitucionalidad aquí se desafía, como la situación
normativa y práctica que aquél viene a corregir.
13) Que a la vez, con fecha 3 de junio de 1992, el Poder
Legislativo sancionó la ley 24.093, que en su Titulo III reglamentó la
administración y operatoria portuaria y facultó al Poder Ejecutivo Nacional a
ceder el dominio y/o la administración de los puertos a las provincias, o su
transferencia a la actividad privada mediante el régimen que allí se determina.
Respecto de las funciones y atribuciones de la autoridad de aplicación, dispuso
entre otras y señalando que la enunciación no puede considerarse taxativa
las de promover y hacer efectiva la modernización, eficacia y economicidad de
cada uno de los puertos, y estimular y facilitar la inversión privada en la
explotación y administración de los mismos (ley 24.093, art. 22, en especial
incs. d y e).
En síntesis, se presenta ante el juzgador un sistema jurídico
integrado por las normas citadas en especial, el Tratado de Asunción y las
leyes 23.696 y 24.093 que definen una clara política legislativa, cuya
conformidad con la Constitución no fue cuestionada, y sobre la cual no hay
argumentaciones ni de la actora, ni en la sentencia apelada que demuestren
que el dec. 817 globalmente considerado fue dictado en contradicción, o en
exceso, o con desproporción o inadecuación de medios, sin perjuicio del
análisis detallado que más adelante se efectuará. El decreto 817/92 no es más
que uno de los instrumentos cuya implementación el legislador confió en el
Poder Ejecutivo para llevar a cabo la política de reforma del Estado por aquél
decidida prueba de ello es su puesta en conocimiento de la Comisión Bicameral
creada por el art. 14 de la ley 23.696 (art. 41, dec. 817/92) lo que implica
también su suficiente control legislativo y ratificada en la práctica por la
ley de regulación y privatización de puertos (N° 24.093) sancionada a
posteriori del decreto en cuestión sin que el legislador, con la asistencia de
su propia Comisión Bicameral de Control de las Privatizaciones, lo dejara sin
efecto. Por el contrario, el legislador de la ley 24.093 estableció
expresamente la norma derogatoria contenida en el art. 24 de aquélla, con
expresa referencia a las leyes y decretos que identifica entre los que no
incluyó el dec. 817/92 y con la fórmula general relativa a la derogación de
"toda otra norma legal o reglamentaria en cuanto se oponga a la
presente". Precisamente el mismo Poder Ejecutivo, en el decreto de
promulgación 1029/92 acto que se integra necesariamente a la ley promulgada
hizo expresa referencia del dec. 817/92 (ver consid. 2°) aclarando que fue
sancionado de conformidad con las atribuciones conferidas por la ley 23.696, a
la vez que consideró que las únicas normas de la ley 24.093 que contradecían al
dec. 817/92 y a la ley 23.696 eran las que fueron observadas en los arts. 1° y
2° del referido dec. 1029/92, las que no guardan relación con la cuestión aquí
discutida. Obviamente, la observación fue comunicada al Congreso, quien tiene
así una nueva oportunidad de valorar el decreto en cuestión. Hasta el presente,
nada ha dicho el Congreso al respecto.
Se advierte así la íntima conformidad existente entre el
"bloque de legalidad" que da vigencia a la "Reforma del
Estado" y el dec. 817/92 que la instrumenta en el aspecto parcial que le
corresponde, en estricto cumplimiento del cometido que el constituyente le
asignó al Poder Ejecutivo en el art. 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional.
En el ya citado caso "Peralta", con referencia a un
decreto "de necesidad y urgencia" es decir, de ejercicio de
competencias del Poder Legislativo sin ley que lo autorizara esta Corte
reconoció la validez constitucional de aquella norma de excepción con argumentos
que, con mucha mayor fuerza aún, pueden aplicarse al presente caso. Así, en el
consid. 25 señala que "...el Congreso no ha tomado decisiones que
manifiesten su rechazo a lo establecido en el dec. 36/90" para luego citar
las leyes que, o hacían referencia a aquél, o eran coincidentes con su
"política". Y agregó: "Esto implica que el Congreso Nacional ha
tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficiente de la situación
planteada en autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por
el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por parte de aquél, que
por el contrario ratifica". En el consid. 24 se hizo una afirmación
todavía más contundente. Allí se sostuvo la validez constitucional del dec.
36/90, por darse en ese caso, entre otras, la siguiente condición: "...que
en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales
propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica
involucrados...". En el caso del dec. 817/92 no sólo el Congreso se
abstuvo de adoptar "decisiones diferentes", sino que el mencionado
reglamento es consecuencia de decisiones previas del legislador y de
absolutamente claras "decisiones coincidentes" posteriores. No podría
la Corte aproximarse de otra manera al dec. 817/92 sin contradecir lo que poco
tiempo atrás sostuvo ante un decreto que carecía de tan terminantes bases
legislativas.
14) Que resulta preciso, a fin de tratar íntegramente todas las
cuestiones conducentes a la solución del litigio siempre dentro del marco
cognoscitivo que le corresponde a esta Corte y aun frente a planteos de las
partes no suficientemente claros o terminantes analizar la naturaleza del
decreto cuya constitucionalidad se cuestiona. De esta manera se podrá decidir
acerca de la competencia o no del Poder Ejecutivo en cuanto a su sanción, es
decir, si el dec. 817/92 se encuentra afectado en su constitucionalidad por
razón de su origen orgánico.
En nuestro sistema constitucional no parece estrictamente
apropiado recibir, sin matices, las clasificaciones que los ordenamientos
europeos han hecho con relación a los reglamentos emanados del gobierno u
órgano ejecutivo, según corresponda a cada organización constitucional
concreta. Se trata de sistemas constitucionales diferentes del que nos rige,
con modalidades distintivas importantes en cuanto a la relación entre poderes
y, por tanto, en cuanto a sus competencias respectivas. Es en razón de sus
caracteres propios, precisamente, que en nuestro sistema no puede considerarse
la existencia de "reglamentos delegados" o de "delegación
legislativa" en sentido estricto, entendiendo por tal al acto del órgano
legislativo por el cual se transfiere aun con distintos condicionamientos
en beneficio del "ejecutivo", determinada competencia atribuida por
la Constitución al primero de tales órganos constitucionales (conf. Fallos
148:430).
Por el contrario, en nuestro sistema amén de los reglamentos
"autónomos", cuya fuente puede encontrarse en el art. 86, inc. 1° de
la Constitución, y de los reglamentos de emergencia, originados en el
presupuesto constitucional de la subsistencia misma del sistema (ver la ya
citada causa: "Peralta") el inc. 2° de la misma norma establece,
como competencia del Ejecutivo, la de expedir "las instrucciones y
reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias". Se
encuentran así, claramente identificados los tradicionalmente denominados
"reglamentos de ejecución", es decir aquellos que se sancionan para
poner en práctica las leyes cuando éstas requieren de alguna determinada
actividad del Poder Ejecutivo para su vigencia efectiva. Es así que la mayoría
de la legislación no precisa, para su efectiva vigencia en la realidad, de decretos
ejecutivos pensemos en la casi totalidad del articulado del Código Civil, por
ejemplo lo que sí ocurre cuando, para la aplicación práctica de la ley,
resulta necesaria la actividad de cualquiera de las dependencias de la
Administración Pública. En este caso, inevitablemente el Poder Ejecutivo deberá
disponer cómo se llevará a cabo tal actividad, siempre cuidando de no
contradecir la ley así reglamentada. Se trata, en definitiva, de normas de
procedimiento para la adecuada aplicación de la ley por parte de la
Administración Pública: son reglamentos de ejecución adjetivos. Distinto es el
supuesto de lo que es posible denominar "delegación impropia" por
oposición a la antes indicada delegación en sentido estricto, donde existe una
verdadera transferencia de competencia o dejación de competencia la que
ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de
aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de
oportunidad temporal o de conveniencia de contenido que realizará el poder
administrador. No existe aquí transferencia alguna de competencia. El
legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza,
expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un régimen en
sí mismo completo y terminado, pero cuya aplicación concreta normalmente en
aspectos parciales relativa a tiempo y materia, o a otras circunstancias,
queda reservada a la decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es,
junto con el Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nación Argentina. El
Poder Legislativo, muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia,
y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o "ejecute" la ley,
según el "standard" inteligible que el mismo legislador estableció,
es decir, la clara política legislativa, la lógica explícita o implícita, pero
siempre discernible, que actúa como un mandato de imperativo cumplimiento por
parte del Ejecutivo. Estos reglamentos también se encuentran previstos en el
art. 86, inc. 2° de la Constitución una norma que, no puede dejar de ser
advertido, no se encuentra en su similar norteamericana, lo que refuerza aún
más la constitucionalidad, en nuestro sistema, de este tipo de decretos por
lo que, en realidad, son también decretos de ejecución de la ley, aunque con un
contenido diverso que los analizados bajo ese nombre en primer término. Se
trata de reglamentos de ejecución sustantivos ya que no tienen como finalidad
establecer el procedimiento según el cual la Administración aplicará la ley aunque
también pueden hacerlo sino regular, por mandato del legislador, la concreta
aplicación de la ley en la sustancia misma del objeto o finalidad por ella
definidos. Esta segunda especie de reglamentos de ejecución que sólo
impropiamente pueden denominarse "delegados" también por supuesto,
encuentra el límite del citado art. 86, inc. 2° "in fine" no pueden
alterar el espíritu de la ley, es decir, la política legislativa que surge del
texto aprobado por el Congreso. Pero ello no sólo con relación a la norma
reglamentada, sino con respecto a todo el bloque de legalidad que conforma, con
dicha ley, un sistema, un "programa de gobierno aprobado por el
Congreso".
Esta competencia del Ejecutivo no es autónoma, ni de ejecución
adjetiva de la ley, que puede ser de necesaria implementación aunque el
legislador no la hubiese previsto. Por el contrario precisa de la expresa
decisión del Congreso, el que quiere y ésta es una decisión que puede tener
diversos fundamentos, entre ellos, seguramente los más numerosos, estrictamente
políticos que cierto aspecto de la cuestión tratada en la ley sea regulado
por el Poder Ejecutivo. Al actuar de esta forma, el Congreso no viola la
Constitución, ya que el constituyente le confirió tal competencia en el art.
67, inc. 28, que es una traducción casi literal del art. I, # 8, [18], de la
Constitución Norteamericana. Esta última aclaración no es ociosa, ya que la
Corte Suprema de aquel país interpretó que bajo dicha norma cualquier
competencia del Congreso, otorgada por la Constitución, "implica un poder
(de delegar) autoridad que sea suficiente para cumplir con sus propósitos"
("Lichter v. United States", 334 US 742, 778 (1948), ver comentario
en Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, ps. 362 y sigtes., 2ª
edición, donde cita casos de "delegación" en materias que exceden, en
mucho, el desarrollo de detalles" sobre cuestiones ya contempladas por la
ley del caso, cuya constitucionalidad fue admitida por aquel tribunal).
Precisamente, esta Corte Suprema, en la citada causa:
"Delfino" (Fallos 148:430) sostuvo que "existe una distinción
fundamental entre la delegación de poder para hacer una ley y la de conferir
cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de
reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla".
Más adelante expresa que "cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercitar
sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que a menester de ellos, lo
hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título
de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2° de la Constitución, y
cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma
facultad haya hecho el Poder Legislativo". Tiempo después, en el caso
"Carmelo Prattico", el tribunal tuvo oportunidad de reiterar esta
postura, al sostener que, en tales supuestos, el órgano ejecutivo "no
recibe una delegación proscripta por los principios constitucionales, sino que,
al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que
le es propia (art. 86, inc. 2°), cuya mayor o menor extensión depende del uso
que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo", (Fallos 247:345
La Ley, 102627, y sus citas). Es fácil advertir que el alcance de los
"pormenores y detalles" que en definitiva no son sino la
"lista circunstanciada" de un asunto global (ver definición del
término "detalle" en el Diccionario de la Real Academia Española,
Madrid, 1984) que deberán ser regulados por el Ejecutivo, quedan sujetos a la
decisión discrecional del legislador, ejercida en "la mayor o menor
extensión" del mandato que dirige al Ejecutivo, según las circunstancias
del caso. Esto es así ya que, como lo señaló la Corte en el recordado caso
"Carmelo Prattico", "tratándose de materias que presentan
contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al legislador no
le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en
los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal
de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo,
siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida". La
razón de este arbitrio ya vimos que autorizado por el art. 67, inc. 28 de la
Constitución Nacional, en tanto que, según lo expresó el Procurador General C.
Tejedor en "Lino de la Torre" (Fallos 19:231) "no hay rama de
poderes concedidos en la Constitución, que no envuelva otros no expresados, y
que sin embargo son vitales para su ejercicio, sin que haya por eso gran
peligro de abuso..." fue aclarada por la Corte muy recientemente al
hacer suyos los argumentos del Procurador de la Nación en el caso
"Dirección Nacional de Recaudación Previsional c. Moure Hnos. y
Cía.", (Fallos 307:1643 La Ley, 1986A, 567): "La permanente
expansión del ámbito de actividad del Estado social (hoy deberíamos decir
"los esfuerzos para la reducción de tal ámbito") impone que la
extensión del área legislativa adquiera singulares proporciones, determinando
ello la exigencia de la controlada y limitada delegación de facultades, sin
perjuicio de la división de poderes, ya que el Congreso no pierde la
titularidad de su poder..." (paréntesis agregado), reiterando argumentos
ya vertidos en "Banco Argentino de Comercio c. Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires" (Fallos 286:325) y que, más tarde, fueron recogidos en
"Compañía Azucarera y Alcoholera Soler S. A. c. Nación Argentina Ministerio
de Economía" (Fallos 311:1617) y en "Hamilton, Dalton c. U. B.
A." (H. 29.XXIII, voto de los jueces Cavagna Martínez y Barra, consid.
6°).
Este y no otro, es el sentido de, por ejemplo, los arts. 10 y 61
de la ley 23.696, de especial importancia para el caso de autos. Allí el
legislador no delegó competencia alguna. Por el contrario, la ejerció con
energía, decidiendo la "exclusión de todos los privilegios... aun cuando
derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la
privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo
servicio" (art. 10) y la eliminación, entre otras formas de actuación, de
órganos y entes (art. 61) se entiende que obstaculicen el cumplimiento de las
políticas de la ley dejando, en todos los supuestos, la "lista
circunstanciada" de los privilegios y entes a eliminar, es decir que el
Ejecutivo determine la aplicación concreta, al caso concreto y particularizado,
de la estricta decisión legislativa y de su política, definida también en el
programa de gobierno establecido en aquélla y otras leyes. Como ya se dijo, no
parece que el decreto 817/92 globalmente considerado contradiga tal
programa de gobierno, o lo desnaturalice con excepciones reglamentarias, o sea
desproporcionado o irrazonable con respecto a tal finalidad. Nada de esto ha
argumentado, ni demostrado, la actora, ni surge como razonamiento lógico de la
sentencia apelada.
El decreto en cuestión es, entonces, una norma reglamentaria, que
ejecuta la ley en las materias queridas por el Congreso y que encuentra su
fundamento constitucional en el juego armónico de los arts. 67, inc. 28 competencia
del Congreso para atribuir competencias al Ejecutivo y 86, inc. 2° de la
Constitución Nacional: competencia del Ejecutivo para llevar a cabo la
competencia que le fue atribuida por el Congreso.
15) Que no le corresponde a esta Corte formular una teoría general
acerca de la extensión de la negociación colectiva, pues ésa es tarea propia
del derecho común y de los jueces encargados de adoptar decisiones en las
causas que, sobre el tema, se someten a su conocimiento. Como resultado de la
actividad que llevan a cabo los representantes de los trabajadores y de los
empleadores en el sector privado, se inserta en un medio sometido a constantes
cambios que constituyen el reflejo, a su vez, de los que experimenta cada sociedad.
Para la demostración de este simple aserto, es suficiente mencionar que a lo
largo de la historia y en los diferentes países no ha tenido, ni aun tiene, una
reglamentación legal uniforme: la regulación de la relación entre las
autonomías individuales y colectivas es uno de los puntos más arduos que debe
resolver el derecho del trabajo.
Existen sin embargo ciertas pautas que constituyen la base sobre
las cuales se asienta la actividad de esos grupos sociales, destinadas a
otorgar certeza respecto del margen en que pueden desenvolverse. Tanto las
exigencias económicas, técnicas y productivas como los derechos o intereses
individuales deben encontrar un adecuado balance en la conformación colectiva
de las condiciones de trabajo. Y ese balance sólo puede concebirse en un marco
de respeto de las libertades recíprocas de los negociadores y sus
representados. Esa es la finalidad, sin duda, que persigue la cláusula
constitucional plasmada en el artículo 14 bis al asegurar a los gremios la
concertación de convenios colectivos de trabajo.
Como presupuesto de esa negociación colectiva ha de señalarse
también, por un lado, el principio de la libertad sindical reconocido ya
antes de la reforma constitucional de 1957 por diversos tratados y
declaraciones internacionales y por el otro, la libertad de ejercer toda
industria y comercio lícitos. Ambos, a su vez, presuponen el pleno ejercicio de
las libertades civiles que el mismo texto constitucional reconoce a los
habitantes del país. En el particular tema bajo examen, corresponde al Estado
asumir la función de árbitro y garante del ya mentado equilibrio, sin abdicar
por ello de su función primordial de garantizar también el interés general.
Sería impensable la convivencia ordenada en una sociedad desprovista de la regulación
de ciertos intereses que la comunidad ha situado en el nivel de estándares
indispensables para su propia elevación material y cultural.
16) Que esa función del Estado es la que ha sido controvertida en
el caso. En efecto, no se ha traído a conocimiento de esta Corte un conflicto
entre las autonomías individuales y colectivas, sino el que se presenta entre
la instrumentación de determinadas políticas estatales y el equilibrio de los
intereses afectados. En eso se centra, precisamente, el restante punto que debe
dilucidar este tribunal.
Para ello no puede prescindir como reiteradamente ha sostenido
de las consecuencias sociales de su decisión (Fallos 178:9; 211:162; 240:223
entre muchos otros) ni de la realidad que la precede. Es esta realidad la que
rige como principio de interpretación de la Constitución Nacional, pues sus
normas están destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional;
tienen una capacidad abarcadora suficientemente amplia para permitir los
cambios de manera de posibilitar las modificaciones estructurales que en un
momento histórico determinado se muestren, en definitiva, destinados a la
superación de la crisis. Como expresó el juez Cardozo, vivimos en un mundo de
cambio. Si un cuerpo legal fuera de existencia adecuada para la civilización de
hoy, podría no responder a las demandas de la civilización de mañana. Los actos
y situaciones a ser regulados tienen movimiento por sí mismos; habrá cambios,
lo queramos o no ("Paradoxes of Legal Science", en Selected Writings of
Benjamin Nathan Cardozo, Margaret E. Hall, reprint 1979).
17) Que respecto del delicado tema de las relaciones del trabajo,
es necesario puntualizar que existe un reconocimiento expreso a nivel sindical,
empresario, gubernamental y académico de la situación de crisis económica y
social imperante en el mundo entero en las últimas décadas. Ha sido
precisamente la Organización Internacional del Trabajo entre otros organismos
internacionales la que ha dedicado muchos de sus esfuerzos a señalar esta
cuestión, así como a la necesidad de encontrar soluciones eficaces para
contrarrestarla. Para ello se ha dirigido a los empleadores, los gremios y los
gobiernos urgiéndolos a encarar mediante la concertación reformas estructurales
que permitan superar males como el desempleo o los bajos salarios, en lo que la
Memoria del Director General de la 79 Reunión de la Conferencia Internacional
del Trabajo de 1992 denominó tripartismo, que reserva para el Estado un rol
importantísimo, aunque subsidiario, como garante de las reglas de la
democracia.
La negociación y el acuerdo constituyen así para el organismo
internacional las reglas a tener en cuenta en la instrumentación de los cambios
estructurales. Sin embargo, admite también dentro del marco de la negociación
colectiva y del respeto de la libertad sindical (Convenios 87 y 98), aunque con
carácter excepcional, la intervención del Estado: "Sólo por motivos
económicos y sociales de peso e interés general podría justificarse una
intervención de las autoridades públicas a efectos de modificar el contenido de
los convenios colectivos libremente concertados" (Memoria del Director
General ya citada, p. 63).
18) Que esa situación excepcional es la que se ha señalado en los
consids. 8° a 10 de esta sentencia. Caben, sin embargo, algunas reflexiones
más. Este tribunal, en sus distintas integraciones, ha admitido la posibilidad
de que la ley modifique circunstancial y excepcionalmente el contenido de los
contratos siempre que no se altere la "sustancia" de los derechos en
ellos intercambiados (L.24.XXII "Laugle, Daniel Carlos c. Salta, Provincia
de", fallo del 6 de octubre 1992). En la materia vinculada al derecho
colectivo del trabajo, es suficiente remitir a los precedentes R.151.XXII
"Rickert, Hugo Néstor y otros c. Ferrocarriles Argentinos s/ cobro de
pesos", sentencia del 4 de diciembre de 1990 La Ley, 1991C, 346 y
S.101.XXII "Soengas, Héctor Ricardo y otros c. Ferrocarriles
Argentinos", sentencia del 7 de agosto de 1990, donde se desarrolla con
amplitud la doctrina de la habilitación constitucional del Estado para
intervenir en la ejecución de convenciones colectivas vigentes y homologadas.
En este orden de ideas, no se encuentra en duda que en el sistema
constitucional argentino el convenio colectivo debe sujetarse a la reglamentación
impuesta por el legislador, como tampoco lo está que ambas fuentes regulatorias
no son inmutables, ya que no podrían permanecer inertes ante la realidad
social. Esas modificaciones obviamente incidirán en mayor o menor medida en las
relaciones o situaciones preexistentes. "La cuestión no es si la acción
legislativa afecta a los contratos, directa o indirectamente, sino si la
legislación está dirigida a un fin legitimo y si las medidas adoptadas son
razonables y apropiadas para esa finalidad" (Fallos 172:21).
19) Que si se compara el régimen establecido por la derogada ley
22.080, entre otras dejadas sin efecto, y el instrumentado por la ley 24.093 y
el decreto que la precedió (817/92), se advierte que en ese sistema cada
elemento tiene valor en sí mismo y en su modo de relacionarse con los
restantes, de manera que ninguno de ellos puede actuar funcionalmente si no
existen los otros con los que se corresponde. Ello conduce a sostener sin
perjuicio de que la misma ley así lo indique que las relaciones laborales de
dicho sistema no son ajenas a la directiva emanada del Poder Legislativo,
máxime si se advierte que la modificación instrumentada tiene dimensión
integral y que, en definitiva, el reconocimiento de su importancia implica
también una de las formas de la revalorización del trabajo y, con ello, de la
búsqueda de la capacitación, profesionalidad y desarrollo personal en quienes
lo desempeñan. En tal sentido, como quedó dicho, no se aprecia que la
modificación persiga respecto del sindicato actor fines ilegítimos o
manifiestamente arbitrarios por el contrario, responde a un claramente
identificable interés sustancial del legislador (el "compelling
interest" de la jurisprudencia constitucional norteamericana) expresado en
la reforma del Estado, la revalorización del mercado, la privatización y la
desregulación, ello aplicado a la nueva política portuaria de tal modo que en
este aspecto no encuentra justificación la tacha constitucional.
20) Que, a fin de examinar la razonabilidad de la medida en cuanto
fue motivo de impugnación presupuesto reiteradamente expuesto en la doctrina
de esta Corte pero ignorado por el a quo corresponde dilucidar cuáles han
sido los condicionamientos impuestos a la organización sindical para la
discusión del nuevo convenio colectivo (que reemplazará al celebrado en enero
de 1989 para regir hasta el 31 de enero de 1992) a la que fue convocado por el
Ministerio de Trabajo, tacha que según se desprende de lo manifestado al
demandar constituye el punto principal del reclamo.
En la enunciación contenida en el art. 35 del decreto cuestionado,
encuentra esta Corte que dicha norma sólo impone la suspensión "transitoriamente
y hasta tanto se formalicen los nuevos convenios" dice textualmente el
párrafo inicial del art. 35 de ciertas modalidades de la contratación, sin
afectar su sustancia, por lo cual y no cuestionada la proporcionalidad de la
medida se encuentra alcanzada por la ya citada doctrina de esta Corte
relativa a la constitucionalidad de las normas de excepción destinadas a
enfrentar situaciones de grave emergencia.
Respecto de la restricción impuesta en términos generales a la
vigencia y concertación de cláusulas que establezcan condiciones distorsivas de
la productividad o que atenten contra la mejor eficiencia y productividad
laboral (párr. 1°, art. citado y su inc. 11), no se expresa en concreto en la
demanda y no podría ser de otro modo dado el carácter de la actora en qué
sentido tales condicionamientos podrían afectar alguna garantía de naturaleza
constitucional.
Idéntica conclusión impone en el caso lo establecido por los incs.
b, d, e, f, g, h, i, j, y l. En efecto, se establecen allí limitaciones
respecto del pago de contribuciones y subsidios para fines sociales no
establecidos en leyes vigentes, de cláusulas que limiten o condicionen las
incorporaciones del personal a requisitos ajenos a la idoneidad, competencia o
capacidad de los trabajadores, regímenes de estabilidad propia (ajenos a la
actividad de que se trata), pago de salarios en lapso inferior a la quincena,
que impongan la contratación de personal nacional o de delegados o la prioridad
a determinada clase de trabajador o de personal especializado cuando no fuera
necesario. La defensa de tales cláusulas generales; por lo demás ni
siquiera ha sido esbozada en el escrito inicial ni durante las restantes etapas
procesales.
En cuanto al horario de trabajo, tampoco el lacónico comentario
efectuado a fs. 9 alcanza para sustentar el agravio constitucional: en efecto,
si la jornada fue establecida en el convenio colectivo en turnos de seis horas además
de la ausencia de toda demostración acerca de que por aplicación de dicha norma
se hubiese dispuesto su aumento cabe ponderar que como consecuencia del
reenvío que, en la parte pertinente, el decreto cuestionado efectúa a las
normas de la ley de contrato de trabajo, dicha jornada subsistiría en virtud de
lo dispuesto por el art. 198 modificado por la ley 24.013 de la ley de
contrato de trabajo.
Las razones aducidas respecto de la suspensión de cláusulas que
establezcan la obligatoriedad de obtener la habilitación concedida por las
autoridades administrativas para poder trabajar o la existencia de dotaciones
mínimas, tampoco revisten la seriedad indispensable para sustentar el pedido de
una decisión que constituye la más grave última ratio de las funciones
judiciales. Por lo demás, implican desconocer que compete al Estado, en
especial a la Administración, el control de la importación y exportación de
bienes de acuerdo con las reglamentaciones vigentes, punto en el cual no existe
relación alguna con la garantía constitucional invocada.
En cuanto al inciso a del art. 35, relacionado con el ajuste
automático de salarios o viáticos, ninguna consideración se ha efectuado en la
causa que permita dejar de lado las disposiciones de la ley 23.928, cuya
constitucionalidad tampoco ha sido cuestionada.
El examen que precede no conduce sino a la conclusión de que,
respecto de todos y cada uno de los aspectos que se señalan, la sentencia
motivo de apelación debe ser revocada.
21) Que distinto es el supuesto del art. 36 "in fine"
del dec. 817 "El Ministerio de Trabajo...procederá... a convocar a las
comisiones negociadoras de los convenios colectivos...para adecuarlas (las
nuevas convenciones) a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este
decreto" en su correlación con el inc. k del art. 35 y su confrontación
con el derecho que al sindicato actor le garantiza el art. 14 bis de la
Constitución Nacional.
Como se estableció en los considerandos anteriores y la doctrina
de esta Corte allí citada, corresponde indagar si la medida que se cuestiona
reconoce una razonable proporción de medio a fin en la situación bajo análisis,
en tanto imponga, en la negociación de los nuevos convenios, una sujeción a las
disposiciones del inciso en cuestión, es decir, una prohibición al apartamiento
de las condiciones mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo, en lo
referido a remuneraciones, vacaciones, descansos, despido y sueldo anual
complementario y en la legislación general en materia de accidentes de trabajo.
En el contexto antes mencionado acerca de los alcances de la
garantía constitucional, ha quedado en claro que el Estado, por medio de sus
autoridades legítimamente elegidas, tiene la facultad y el deber de determinar
la política económica y social y que cabe reconocer a aquéllas una razonable
amplitud de criterio en aras del bienestar general y en concordancia con los
lineamientos generales que la inspiran (doctrina de Fallos 306:1311, 1964,
entre otros). En tal sentido ha podido establecer limitaciones respecto del
contenido de la negociación colectiva si ellas se fundan en la certeza de que
ciertas estipulaciones influirían sobre aquellas decisiones, dificultando o
haciendo imposible el logro de las metas fijadas por las políticas
establecidas; máxime cuando, como en el caso, la exigencia de una respuesta
rápida frente a la crisis impuso la necesidad de adaptar la administración y
operatoria portuaria a las disposiciones del conjunto de leyes reiteradamente
mencionadas.
Pero no advierte esta Corte que ese último supuesto se presente en
el caso respecto de esas condiciones de trabajo. En efecto, carece de
razonabilidad la imposición al sindicato aquí actor aunque se trate de una
disposición de carácter general la concurrencia a la negociación con el
sector empresario en condiciones tales que le impidan cumplir con su objeto
fundamental, cual es la defensa de los intereses de sus representados, en el
punto aquí en examen.
En esas condiciones nada podría negociar. Cabría preguntar qué
características deberían reunir, por ejemplo, cláusulas de pago de
remuneraciones basadas en la productividad que obviamente se apartarían de
los mínimos establecidos en la ley de contrato de trabajo o las de plazo
flexible de vacaciones o descansos o sueldo anual complementario, o más aún,
las destinadas a la prevención de los accidentes de trabajo, para contraponerse
a los objetivos fijados en la modificación del sistema de actividad portuaria.
Cuanto menos, no existe demostración de que ello haya ocurrido o pueda ocurrir.
Pero aun si se razonara sobre la base de esa suposición, no podría
pasar desapercibido para esta Corte que según el régimen de derecho común
argentino, el Estado se ha reservado la facultad de homologar o no homologar el
convenio colectivo resultado de la negociación. Así como en los considerandos
anteriores se ha estimado que era razonable frente a la emergencia una mayor
intervención previa del Estado en razón de que la crisis no hubiese tolerado la
inacción durante el lapso sujeto en forma exclusiva a la voluntad de las
partes del proceso de negociación, se aprecia que no se han invocado razones
que impidan a la autoridad de aplicación no homologar con sustento en las
disposiciones del dec. 199/88 y sus normas modificatorias cláusulas como las
mencionadas. Además, a esta altura del desarrollo universal del derecho del
trabajo, nadie pondría en duda como tampoco lo ha hecho el legislador
argentino que la negociación de las materias descriptas en el inc. k bajo
examen son, no sólo habituales; sino la base sobre la que se asienta la
amplitud que se reconoce actualmente al objeto de la negociación colectiva.
Es en ese aspecto de la norma en examen nada desdeñable, por
cierto que se advierte la ausencia de proporción entre medio y fin y, por
ende, no sólo la contradicción con el art. 42 de la ley 23.696, sino la
violación de lo preceptuado por el art. 28 de la Constitución Nacional, pues
mediante esa limitación se suprime el derecho a negociar razonablemente
condiciones de trabajo sin que se encuentre presente un sustancial interés del
Estado en intervenir en la forma establecida en el decreto 817/92 en la
materia analizada.
Corresponde, en consecuencia, declarar que el art. 36 del dec.
817/92 en cuanto limita al sindicato actor a celebrar nuevos convenios
colectivos de trabajo sin apartarse de las condiciones mínimas fijadas en la
ley de contrato de trabajo en lo referido a remuneraciones, vacaciones
descansos, despido y sueldo anual complementario y en lo referido a la
legislación general en materia de accidentes del trabajo (art. 35, inc. k), es
contrario a la cláusula contenida en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que
garantiza a los gremios concertar convenios colectivos de trabajo, violatorio
del art. 42 de la ley 23.696, y por lo tanto, inconstitucional.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario
concedido, se revoca parcialmente la sentencia de acuerdo a lo expuesto en el
consid. 18 y se la confirma conforme a lo expresado en el consid. 20 de este
fallo, en cuanto se declara que el art. 36, en su correlación con el art. 35,
inc. k, del dec. 817/92, es con los límites allí señalados
inconstitucional. Costas en el orden causado (art. 71, Cód. Procesal). Rodolfo
C. Barra. Antonio Boggiano (según su voto). Carlos S. Fayt (en
disidencia). Mariano A. Cavagna Martínez. Enrique S. Petracchi (en
disidencia). Julio S. Nazareno. Augusto C. Belluscio (en disidencia).
Eduardo Moliné O'Connor.
Voto del
doctor Boggiano
Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de
Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior,
hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato de
Encargados Apuntadores Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los
arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B. O. 28/5/92). Contra ese
pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que
fue concedido a fs. 150.
2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de
inconstitucionalidad en el exceso en que habría incurrido el Poder Ejecutivo
Nacional al derogar mediante la norma cuestionada todos los convenios
colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y
marítima, sin respetar las competencias propias del Congreso de la Nación y en
violación a contenidos esenciales del sistema legal de las relaciones laborales
y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún
acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial
ajena al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó
particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92, en razón de condicionar
la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las
futuras negociaciones colectivas.
3) Que en autos se ha suscitado una cuestión federal típica que
determina la admisibilidad del recurso, pues se ha puesto en tela de juicio la
validez constitucional de una norma federal y la decisión del superior tribunal
de la causa ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Cabe
recordar el criterio según el cual cuando se encuentra en discusión el alcance
de normas federales arts. 86, incs. 1° y 2°, 14 bis, 31 de la Constitución
Nacional; dec. 817/92; art. 10 de la ley 23.696 esta Corte no se encuentra
limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe
realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos 308:647 y sus citas,
entre otros).
4) Que corresponde determinar, en primer término, si el Poder
Ejecutivo se hallaba habilitado por el art. 10 de la ley 23.696 para dictar las
normas cuya inconstitucionalidad fue declarada en esta causa.
5) Que dicho precepto forma parte del capítulo II de la ley,
denominado "De las privatizaciones y participación del capital
privado", en el cual se sienta como principio que para proceder a la
privatización total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o
haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado
nacional, es necesario que el Poder Ejecutivo exprese su voluntad en tal
sentido declarándolas por decreto "sujetas a privatización", y
que el Congreso apruebe por ley esa decisión (arts. 8° y 9°). No obstante ello,
el propio legislador declara sujetos a privatización a diversos entes que
enumera en los listados anexos.
En la primera parte del citado art. 10 se expresa que tal
declaración puede referirse a cualquier forma de privatización y alcanzar
inclusive a un bien o actividad determinados. Y a continuación se establece:
"Con el mismo régimen que el indicado en el artículo anterior, el decreto
del Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer, cuando fuere necesario, la
exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones
discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento
obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o
desregulación del respectivo servicio".
6) Que la técnica legislativa empleada en la ley 23.696, cuya
oportunidad, mérito o conveniencia no compete a esta Corte juzgar, significó
una elección, condicionada por la urgencia que caracterízó su trámite y por la
necesidad de remediar con rapidez la aguda crisis económica, de no especificar
qué normas consagraban privilegios u otras cláusulas cuya remoción era
necesaria para preparar adecuadamente la privatización de cada uno de los
servicios y entidades mencionados en el anexo de la ley, y de aquellos que en
el futuro fueran declarados por el Congreso sujetos a privatización. Se difirió
la precisión referida al órgano Ejecutivo (confr. art. 10 citado).
7) Que en tales condiciones, resulta decisivo conocer cuáles
fueron los "objetivos de la privatización" previstos por el
legislador, y en qué medida se vinculan con la actividad desarrollada por la
Administración General de Puertos, que es uno de los entes mencionados en el
Anexo I de la ley. De ese modo podrá establecerse si la alteración del régimen
del trabajo portuario dispuesta en el dec. 817/92, se ajusta o excede los
términos de la habilitación legal.
8) Que para ello es menester acudir al estudio del respectivo
debate parlamentario. El proyecto de la ley, elaborado por el Poder Ejecutivo,
fue inicialmente examinado por el Senado de la Nación en la reunión 10°, de los
días 26 y 27 de julio de 1989. El miembro informante del dictamen en mayoría
comenzó su discurso aludiendo a la situación que había motivado la iniciativa
de aquel poder: la crisis generalizada y profunda de la actividad económica del
país. Señaló que tal situación no necesitaba demostración alguna por ser
evidente el proceso de inflación o deterioro monetario de gran magnitud,
conocido como "hiperinflación", que colocaba a la Nación al borde del
"estallido social" (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de
la Nación, ps. 1310 y 1311).
Conceptos similares expresaron después varios integrantes de ambas
cámaras. Sostuvieron que era grave el estado de postración en que se hallaba el
país; que se trataba de una de las más profundas crisis de su historia, que
implicaba la quiebra de nuestra economía, con cuadros de "creciente
marginalidad" caracterizados por la "violencia empujada por la
miseria", con un sistema de precios absolutamente destruido ante la
ausencia de una moneda nacional como medida de valor, más desabastecimiento de
productos y servicios esenciales (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores,
ps. 1344, 1348, 1360, 1367, 1384, 1390 y 1391; y de la Cámara de Diputados, ps.
1865, 1875, 1889, 1890, 2119, 2126, 2130, 2189, 2196 y 2198, entre otras,
correspondientes éstas a las sesiones 14, 15 y 16 del 8 al 11 de agosto de
1989).
9) Que, asimismo, fue mayoritaria la opinión que consideraba que
la Administración Pública del Estado había contribuido a generar la crítica
situación descripta. Son elocuentes las referencias a la "exagerada
dimensión de las estructuras estatales", especialmente de sus empresas
públicas que constituirían una "pesada carga" sobre la sociedad, pues
"gastan mucho más de lo que recaudan... realimentando en gran medida el
proceso inflacionario". La idea del Estado "gigante",
"sobredimensionado", "monumental" o
"hipertrofiabo", culpable de una estructura productiva
"empequeñecida y atrasada" con sectores injustamente privilegiados o
monopólicos, aparece en todo el curso del debate. Se advierte, además, una
generalizada preocupación por el déficit presupuestario que tal situación
generaba, y por su incidencia negativa sobre cualquier proceso de crecimiento
racional de la producción (Diario de Sesiones del Senado de la Nación, ps.
1310, 1317, 1338, 1339, 1343, 1344, 1348 a 1350, 1358, 1393, 1397 y 1398; y de
la Cámara de Diputados, ps. 1854, 1873, 1886, 1893, 2112, 2119, 2120, 2123 y
2147 entre otras).
10) Que como consecuencia de ello se sostuvo la necesidad de
"encarar una enérgica política de privatizaciones de aquellas actividades
asumidas por el Estado, que los particulares pueden llevar a cabo con mayor
eficiencia y economía de medios financieros" (Diario de Sesiones del
Senado, p. 1316). Se consideró que ello permitiría la incorporación de nueva
tecnología y mayor inversión, lo que incidiría favorablemente en la prestación
de los servicios de interés general (Diario de Sesiones del Senado, ps. 1344,
1350, 1351, 1361, 1369, 1385, 1386 y 1388; y de la Cámara de Diputados, p.
1855).
11) Que de lo expuesto se desprende que fue intención de la
mayoría de los legisladores adoptar soluciones tendientes a reducir o eliminar
el desequilibrio de las cuentas públicas lo que permitiría superar la crisis
económica que se vivía, y a obtener al mismo tiempo un mayor beneficio para
el usuario de aquellos servicios. Con relación a este último aspecto, se señaló
que "lo fundamental es que exista una eficaz prestación de los
servicios... que nuestros compatriotas reciban servicios de mayor calidad y
menor precio" (Diario de Sesiones del Senado, p. 1385). La ineficacia o
deficiente prestación surge evidente se dijo también, en sectores tales
como el sistema de puertos, destacándose que ello "acarrea directos
perjuicios, sufrimientos y penalidades a los que deberían constituir la
prioridad en la atención de dichos servicios: los usuarios" (ídem, p.
1350).
12) Que en ese contexto, cabe concluir que mediante el programa de
privatizaciones y reordenamiento de ciertas estructuras administrativas se
procuró obtener un mejor rendimiento económico de los bienes y actividades
vinculados con los servicios de interés general. Ello traduce la voluntad de
atenuar el desequilibrio presupuestario en cada caso y permitir el desarrollo
de aquéllos en condiciones aceptables desde el punto de vista del usuario. Para
alcanzar esos objetivos no sólo se ha previsto la reorganización de
determinados entes concesiones o privatizaciones totales o parciales, y aun
liquidaciones, confr. arts. 8° y 11 de la ley sino también la posibilidad de
excluir aquellas disposiciones normativas que, por constituir privilegios,
cláusulas monopólicas o prohibiciones discriminatorias, obstaculicen el
programa legal (art. 10).
13) Que el Poder Ejecutivo, al dictar el decreto 817/92, consideró
que la actividad desarrollada en los puertos constituye "un factor
decisivo en la formación de los costos y precios de la economía que tienen
consecuencia directa tanto para el comercio interior como para mejorar las
condiciones para un pleno desarrollo del comercio exterior". Entendió que
tal actividad no se cumple en condiciones óptimas, pues sobre ella recae un
excesivo reglamentarismo traducido en intervenciones, inscripciones, privilegios,
etc., que conspira contra el funcionamiento competitivo y fluido de los
puertos, lo cual se ve agravado por la existencia de un régimen laboral que
genera "gravosos sobrecostos a la economía del país" (confr. consid.
11, 14, 36 y 40 del decreto).
Por tales razones, y en lo que concierne al régimen del trabajo
portuario, dejó sin efecto todas las normas que establezcan "condiciones
laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal
ejercicio de dirección y administración empresaria, conforme lo dispuesto por
los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo" (art. 35).
14) Que las medidas dispuestas en el decreto con relación al
régimen laboral se ajustan a lo dispuesto en la última parte del art. 10 de la
ley, que autoriza al Poder Ejecutivo a seleccionar y excluir las normas
contrarias a los "objetivos de la privatización". Si uno de esos
objetivos es como quedó expuesto, lograr que los servicios públicos se
desenvuelvan en condiciones aceptables desde el punto de vista del usuario, no
es razonable interpretar que la autorización conferida se limite estrictamente
a las normas que regulan la actuación de los entes a privatizar, dejando afuera
de esa potestad la posibilidad de excluir reglamentaciones ajenas a tales entes
pero estrechamente vinculadas con el servicio que se desea mejorar.
15) Que la inclusión de las actividades de la Administración
General de Puertos en el programa de reforma administrativa demuestra el
interés del legislador por modificar el marco institucional de los puertos en
función de las necesidades del usuario. En ese contexto, la potestad prevista
en el citado art. 10 comprende a todas las reglamentaciones concernientes al
uso de las instalaciones y a los servicios de manipulación de la carga. El régimen
del trabajo portuario integra evidentemente ese marco institucional por lo que
bien pudo el Poder Ejecutivo examinar sus diferentes aspectos y excluir las
disposiciones que estimó inadecuadas. No obsta a dicha conclusión el hecho de
que las normas dejadas sin efecto por el dec. 817/92 reglasen, en general,
relaciones entre particulares, ya que ellas se desenvuelven en los ámbitos
sujetos a privatización y se hallan inescindiblemente vinculadas a ellos.
16) Que, por lo demás, la estrecha relación entre el
funcionamiento de los puertos y el régimen laboral vigente en ellos ha sido
especialmente examinada por la División de Transporte y Comunicaciones de la
Comisión Europea Para América Latina y El Caribe. En un reciente estudio ha
dicho que la "manipulación de los barcos y de su carga en los puertos debe
ser eficaz, pero ello no resulta suficiente. Debido a la universalización del
comercio, los puertos deben formar parte de sistemas intermodales de
distribución que sean eficaces en función de los costos y que contribuyan a la
competitividad de las mercancías en los mercados mundiales. Esto significa que
los puertos deben contar con fuerzas laborales productivas a las que se les
paguen sueldos competitivos, equipo e instalaciones modernos para la manipulación
de la carga, acceso adecuado para los medios de transporte, sistemas
electrónicos de información y documentación simplificada para el comercio y el
transporte" ("La reestructuración de empresas públicas: el caso de
los puertos de América Latina y el Caribe", Cuadernos de la CEPAL N° 68,
1992, publ. de las Naciones Unidas, p. 23).
Se consideró conveniente que los sectores público y privado de los
países de la región examinen minuciosamente las disposiciones de "los
acuerdos laborales existentes, en materias como el empleo de trabajadores
registrados, tamaño mínimo de las cuadrillas y horas mínimas de trabajo, así
como las restricciones al rendimiento, la rotación laboral y muchas
otras", con el fin de "reestructurar adecuadamente las operaciones
portuarias y permitir así que sean comercialmente viables y estén en mejores
condiciones de satisfacer las necesidades de los usuarios" (obra citada,
p. 34). Se subrayó, además, la necesidad de evitar regímenes y acuerdos
laborales que impidan el uso de equipos o técnicas más productivos para la
manipulación de la carga o que exijan el empleo de un determinado número de
trabajadores sin considerar su utilidad en cada caso (ps. 97 y 102). Y
recomendó a los encargados de formular las políticas respectivas el tratamiento
conjunto de dos aspectos fundamentales del marco institucional de los puertos:
la gestión administrativa y el sector laboral (ps. 41 y 42); señalándose con
relación a los trabajadores, que debía garantizarse "un ambiente laboral
en el que la seguridad en el empleo y las remuneraciones dependan de los
servicios prestados de modo que hagan un esfuerzo serio por aumentar la
productividad, innovar, usar tecnología moderna y controlar los costos"
(p. 129).
17) Que definido así el alcance de la potestad establecida en el
citado art. 10, corresponde examinar si en el caso ella fue ejercida respecto
de normas que constituyan privilegios, situaciones monopólicas o prohibiciones
discriminatorias. Si bien el legislador no ha precisado el sentido exacto de
tales conceptos, puede establecerse con relación a los denominados
"privilegios", que aluden a toda situación jurídica que coloque a los
que gozan de ella en una posición más favorable que la prevista en el marco
normativo común de la actividad. Si dichas situaciones o posiciones de
privilegio resultan susceptibles de afectar alguno de los objetivos del
programa de privatizaciones, se abre entonces la posibilidad delegada en el
Ejecutivo de excluir las normas que las sustenten.
En el sub lite, el Poder Ejecutivo ajustó su cometido a tal
directriz, toda vez que comparó la reglamentación laboral vigente en el ámbito
portuario con la ley de contrato de trabajo, y excluyó aquellas normas que al
superar en ciertos aspectos los lineamientos básicos de la ley común, conspiraban
contra el objetivo de mejorar el servicio de puertos.
18) Que respondida afirmativamente la primera cuestión relativa a
si el dictado del decreto 817/92 por el Poder Ejecutivo constituyó el ejercicio
de facultades otorgadas a aquél por el legislador, corresponde abordar la
segunda, referente a la validez constitucional de dicho otorgamiento.
19) Que cabe afirmar, ante todo, que la segunda cuestión referida
no constituye una cuestión política no justiciable, en la medida en que existen
principios y reglas en la Constitución y en la jurisprudencia de esta Corte lo
suficientemente claros como para determinar su validez desde la perspectiva
jurídica propia de un órgano jurisdiccional. No obstante, la enorme conmoción
institucional que supondría la declaración de inconstitucionalidad del
mecanismo elegido por el Congreso para llevar a cabo el plan de privatizaciones
sólo se vería razonablemente justificada si mediara una sustancial afectación,
manifiesta o demostrada, de derechos personales de raigambre constitucional o
una violación indudable del reparto de competencias dispuesto en la Carta Magna
para organizar las instituciones que integran el gobierno de la Nación.
20) Que es necesario, entonces, examinar el art. 10 de la ley
23.696 a la luz de la jurisprudencia del tribunal sobre la materia, ya que no
existe en la Constitución una prohibición expresa de la delegación legislativa
que permita colegir su repudio por parte del constituyente que tampoco surge
de los debates suscitados en las asambleas, sin perjuicio de los límites
dispuestos en el art. 29.
21) Que en el recordado precedente "Delfino", del 20 de
junio de 1927 (Fallos 148:430), esta Corte decidió que la delegación de
facultades legislativas al Poder Ejecutivo se hallaba proscripta por la Constitución,
y admitió, en cambio, la validez constitucional del otorgamiento de cierta
autoridad a aquél a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la
ejecución de la ley. Este criterio fue reiterado en Fallos 155:178; 191:248 y
211:1706, entre otros.
22) Que, sin embargo, el tribunal sostuvo a partir del precedente
"Prattico c. Basso", del 20 de mayo de 1960 (Fallos 246:345 La Ley,
102714), un criterio más amplio. Se reconoció en ese caso la validez del
art. 1°, inc. g, de la ley 12.983, que estableció que: "Con el objeto de
reprimir la especulación, el agio y los precios abusivos, facúltase al Poder
Ejecutivo a:... g) fijar las remuneraciones". Parece claro que dicha
facultad, con independencia de que se afirme o se niegue su filiación delegada,
no hubiera aprobado el requisito originario de la jurisprudencia, al cual se
hizo alusión, ya que fijar remuneraciones supone mucho más que reglar
pormenores y detalles. No obstante, se entendió que no mediaban óbices
constitucionales porque "tratándose de materias que presentan contornos o
aspectos tan peculiares, distintos y variables que el legislador no le sea
posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán los
hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de
atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo,
siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida" (del
consid. 8°).
23) Que otro tanto se afirmó en el caso "Laboratorio
Anodia", del 13 de febrero de 1968 (Fallos 270:42 La Ley, 129768), en
el cual se declaró válido el art. 14 del dec.ley 5168/58 ratificado por la
ley 14.467 que dispuso que: "No obstante las disposiciones del art. 1°,
cuando medien razones de política monetaria y cambiaría, el Poder Ejecutivo
Nacional directamente y sin intervención previa de la Comisión de Aranceles,
podrá: a) Establecer recargos transitorios a la importación y exportación de
ciertos productos o grupos de productos; b) Establecer retenciones de exportación
en forma transitoria hasta el 25 % del valor de los productos
exportables". La Corte reiteró la doctrina del caso "Prattico"
y, aunque también hizo una incidental referencia a la doctrina de
"Delfino", concluyó que los lineamientos de la política legislativa
sobre el punto aparecían suficientemente determinados en el texto y en los
considerandos de la norma (consid. 9°, Fallos cit.). Es decir, que la
"ratio decidendi" del pronunciamiento fue el "standard"
acuñado en el último en orden cronológico de los precedentes mencionados.
24) Que a los fundamentos de los fallos citados cabe agregar, en
concordancia con lo expuesto en Fallos 286:325 (1973), consid. 5°, que existe
una moderna y fuerte corriente doctrinaria que admite, dentro de ciertos
límites de razonabilidad, la delegación de facultades legislativas como una
exigencia de buen gobierno en el Estado moderno. "La delegación de
facultades legislativas de la asamblea en el gobierno se ha convertido en una
manifestación universal de la época tecnológica", sostiene Loewenstein,
sin distinguir entre sistemas parlamentarios y presidencialistas; antes bien,
señala el carácter universal de la tendencia (confr. la traducción española de
su obra, Teoría de la Constitución, Ariel, ps. 273 y 274). La pendular oscilación
del ámbito de actuación estatal requiere que la extensión del área legislativa
adquiera singulares proporciones, lo cual determina la exigencia de la
controlada y limitada delegación de facultades, sin afectación sustancial del
principio de la división de poderes y de lo dispuesto en el art. 29 de la
Constitución Nacional, ya que el Congreso no pierde la titularidad de su
competencia.
25) Que similar criterio se sostuvo más recientemente en Fallos
307:1643 (1985); y en Fallos 311:1617 y 2339 (1988) se agregó, por remisión al
dictamen del Procurador General de la Nación que la delegación supone "una
apertura que el Congreso hace en favor del reglamento de áreas inicialmente
reservadas a la ley, extendiendo la potestad reglamentaria más allá de su ámbito
ordinario, pero con carácter ocasional, teniendo en miras una regulación
concreta, habilitando al Ejecutivo caso por caso, sin quebrar por ello el
principio constitucional de subordinación del reglamento a la ley".
26) Que, más allá de la denominación que este tribunal haya
empleado para referirse a la actuación coordinada entre los órganos legislativo
y ejecutivo, se advierte una evolución en su jurisprudencia tendiente a
favorecer la validez de aquélla. Ello concuerda con la pauta sostenida por
quien fuera presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, William
Howard Taft, en un célebre caso del año 1928: "En la determinación de lo
que puede hacerse buscando la ayuda de otra rama, la extensión y el carácter de
dicha ayuda deben estar fijados de acuerdo con el sentido común y las
necesidades inherentes a la coordinación gubernativa" (confr.
"Hampton Jr. °° Co. v. United States", 276 US 394). En términos
parecidos, aunque de singular dureza, se expresó un autor norteamericano:
sostener que el Congreso no puede decidir qué agentes ejecutivos implementen
una política legislativa "es reemplazar la prudencia del estadista
constitucional por la pedantería" (Hart, James, Limits of legislative
delegation, "The Annals of the American Academy of Political and Social
Science", mayo de 1942, p. 92).
27) Que la tendencia referida se ve reforzada por la relevante
circunstancia de que sólo en dos de las numerosas oportunidades en las que el
tribunal se expidió sobre el tema, lo hizo en contra de la validez de la delegación.
Ello ocurrió, en primer término, en el pronunciamiento de Fallos 237:636 La
Ley, 88254 en el que, a diferencia de lo que ocurre en este caso, se hallaba
en juego la garantía del art. 18 de la Constitución, por lo que resultaba de
aplicación la doctrina de Fallos 191:248, según la cual la configuración de un
delito por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la
esencia del Poder Legislativo y escapa a la órbita de las facultades
ejecutivas. Después, lo volvió a hacer en la sentencia registrada en Fallos
280:25, en la que los jueces Chute y Argúas votaron en disidencia.
28) Que en la actualidad no parece posible la implementación de
una política económica gubernamental sin una estrecha colaboración entre las
ramas legislativa y ejecutiva, aun en sistemas de corte presidencialista como
el establecido por la Constitución Nacional. Jaffe afirma con referencia
inmediata al sistema constitucional de su país, que guarda una sustancial
analogía con el nuestro que: "Debemos reconocer que la legislación y la
administración constituyen procesos complementarios más bien que procesos
opuestos, y que la delegación representa el término y método formales para su
mutua cooperación" (confr. su ensayo, An essay on delegation of legislative
power, "Columbia Law Review", abril de 1947, vol. XLVII, núm. 3, p.
360). La colaboración referida encontraría una injustificada e inconveniente
limitación si sólo se permitiera al Congreso encomendar al Ejecutivo la
reglamentación de detalles y pormenores, en los términos de Fallos 148:430. Por
el contrario, la aceptación de una delegación amplia dota de una eficacia mayor
al aparato gubernamental en su conjunto, con beneficio para toda la sociedad y
sin que a causa de ello se vean necesariamente menoscabados los derechos de los
habitantes de la Nación.
29) Que debe decidirse, entonces, si el artículo 10 de la ley
23.696 establece lineamientos políticos suficientemente claros a la luz de la
jurisprudencia reseñada y de las consideraciones desarrolladas. No pueden dejar
de tenerse en cuenta, al hacerlo, las particularidades que rodearon la sanción
de la norma referidas repetidas veces a lo largo de este pronunciamiento. Ellas
tornan especialmente conducente la apreciación realizada por la Corte
norteamericana en 280 US 420: el standard debe estar dotado de la razonabilidad
prácticamente exigible de acuerdo con las circunstancias en medio de las cuales
se sancionó.
30) Que la potestad derogatoria que la norma otorga al Poder
Ejecutivo se halla limitada desde varios ángulos. Por una parte, sólo puede
ejercerse cuando fuere necesaria la exclusión de normas, que establezcan
privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias cuyo
mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la
desmonopolización o desregulación del respectivo servicio. Además, ello supone
la existencia de una previa declaración congresional de que dicho servicio se
halla sujeto a privatización (confr. art. 9°, ley 23.696). Como consecuencia de
ello, la autorización que a continuación establece el mencionado art. 10 se
halla condicionada por la existencia de una ley del Congreso que debe existir
"en todos los casos" (confr. art. 9° cit.), por lo que indirecta pero
eficazmente se cumple con la exigencia ya mencionada de que la habilitación al
Ejecutivo tenga lugar caso por caso y con miras a una regulación concreta
(confr. Fallos 311:1617 y 2339). Por último, la potestad analizada se inserta
en el marco de un programa de gobierno aprobado por el Congreso mediante la
sanción de un conjunto de leyes (23.696; 23.697; 23.928; 23.981; 23.982; a las
que se suman las referentes a cada servicio privatizado, vgr: 24.065; 24.076 y
24.145) que buscan estabilizar la economía nacional y eliminar factores de
distorsión que correspondan a esquemas considerados superados. Ese paquete
legislativo, a la vez que supone una toma de decisión del Congreso como actor
principal de la política ensayada, que determina las grandes líneas a ser
observadas, también limita y orienta, aunque de un modo más general, las
posibilidades de actuación del Ejecutivo previstas en el art. 10.
31) Que, en tales condiciones, existe en el art. 10 de la ley
23.696 una clara política legislativa que, por un lado, guía la actuación del
Poder Ejecutivo y, por otro, permite al Poder Judicial el control de aquélla
para determinar si se mantiene dentro de los carriles dispuestos por el
legislador. Ello no ocurriría, por ejemplo, si se pretendiera emplear la
habilitación para derogar normas legales fuera del marco del proceso de reforma
del Estado y privatizaciones o para dejar sin efecto normas manifiestamente
ajenas a los objetivos de la privatización o desregulación de un servicio.
32) Que fue el Congreso, y no el Poder Ejecutivo, quien decidió
derogar cláusulas que consagrasen privilegios y difirió a este último, como
ejecutor inteligente, y no mecánico, de la política congresional, la
determinación de las situaciones alcanzadas por dicho concepto y la potestad de
efectivizar aquella derogación. Por tanto, aun cuando el órgano administrador
pueda, en virtud de la delegación examinada, dejar sin efecto privilegios que
derivaren de normas de rango legal, ello no significa que ejercite funciones
legislativas, ya que siempre debe actuar subordinado a la política decidida por
el legislador. La discreción para la elección de los objetivos políticos,
característica esencial de la función de legislar (confr. Tribe, American
Constitutional Law, p. 363, Mineola, New York, 1988), se halla ausente en la
actuación del Ejecutivo permitida por el mencionado art. 10.
33) Que, por otra parte, el Congreso no renunció a la competencia
legislativa sobre la materia que fue objeto de delegación, por lo que podría en
todo momento cambiar la directriz política referida en el considerando anterior
lo cual, por lo visto, excede las posibilidades del Ejecutivo y dejar a su
vez sin efecto las disposiciones que éste eventualmente hubiera adoptado. Ello
deja a salvo el reparto de competencias dispuesto por la Constitución que, de
lo contrario, se vería modificado por mecanismos ajenos a los que ella misma
prevé (confr. Bielsa, "Derecho Constitucional", ps. 480 y 481, 3ª
ed.).
34) Que todo ello es coherente con la afirmación de la Corte
Suprema norteamericana recogida en el propio caso "Delfino";
"Negar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún
hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería
parar la máquina del gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo
de las necesidades públicas" (204 US 364). La alusión a estas necesidades
se adecua particularmente al caso que se juzga en esta ocasión, pues la norma
examinada fue sancionada, como ya se destacó, en el marco de una notable y
notoria situación de anormalidad económica, con la finalidad de erradicar las
causas de su insatisfacción. Acontecimientos extraordinarios, ha dicho esta
Corte, demandan remedios también extraordinarios (Fallos 238:76). Y es
indispensable que así sea, por cuanto si estos últimos no se adoptaran no sólo
habría interés público insatisfecho sino que además existiría una comunidad
grave y hondamente perturbada, lo que podría comportar uno de los más graves
peligros a que está expuesto el Estado democrático: el de su fracaso como
custodio de la paz social y del bienestar colectivo (Fallos 243:467,
"Angel Russo", voto de los jueces Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte,
consid. 4°).
35) Que también la jurisprudencia de la Corte Suprema de los
Estados Unidos, que sirvió de fuente inspiradora al tantas veces citado
precedente del año 1927, y que constituye una herramienta adecuada para el
análisis del tema, dado que aquel país comparte con el nuestro una forma de
gobierno presidencialista, ha admitido la delegación legislativa en supuestos
que exceden la pauta de "llenar los pormenores y detalles", pero
respetan la del "standard inteligible", que se corresponde con la
exigencia requerida por esta Corte a partir del caso "Prattico" (ver,
por ejemplo, 276 US 394 1928; 307 US 533 1939; 312 US 126 1941;
329 US 90 1946; 426 US 548 1976; 488 US 361 1989, entre muchos
otros. En ninguno de los precedentes mencionados contemporáneos a la segunda
guerra mundial la convalidación de la delegación legislativa fue consecuencia
de una morigeración de las exigencias constitucionales en razón del conflicto
bélico).
36) Que, en efecto, autorizada doctrina de aquel país, tanto
antigua, como contemporánea, reconoce en la jurisprudencia de su máximo
tribunal una vertiente diversa de la pauta de "llenar los detalles de la
ley" (confr. "Wayman v. Southard", 10, Wheaton, 1 1825, que
fue el fallo citado en "Delfino" para considerar inválida la
delegación de facultades legislativas, y los fallos que lo siguieron). Así, la
aplicada en "The Brig Aurora", 7, Cranch, 382 1813, y numerosos
pronunciamientos posteriores, entre los que se hallan los mencionados en el
considerando precedente. Corwin, por ejemplo, sostiene que: "Un problema
enteramente diferente surge cuando, en lugar de encomendar a otro departamento
del gobierno la aplicación de una ley general a casos particulares, o su
complementación por medio de una regulación detallada, el Congreso ordena que
una ley previamente sancionada sea restablecida, suspendida o modificada, o que
una nueva norma sea puesta en funcionamiento, si un oficial ejecutivo o
administrativo comprueba el acaecimiento de ciertos hechos. Dado que la función
delegada en esos casos no es la de "llenar los detalles" de una ley,
su justificación debe buscarse en algún lugar distinto de Wayman v. Southard"
(confr. Corwin, "The Constitution of the
United States of America. Analysis and interpretation", p. 79, Washington,
1953; ibídem, Tribe, op. cit., p. 362). Afirma
también que: "la Corte Suprema norteamericana ha enfocado con un criterio
generoso la determinación de lo que debe entenderse por política legislativa o
standard" (op. cit., p. 75). Y ello, a pesar de que en los Estados Unidos
las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo no se hallan en la letra de
la Constitución, que no cuenta con una norma semejante a nuestro art. 86, inc.
2° (Fallos 148:430).
37) Que, en definitiva, la protección de los derechos individuales
eventualmente afectados por la actuación del delegado se halla adecuadamente
garantizada por el control judicial de la aplicación de la política a la luz de
la declaración del legislador (confr. "American Power °° Light Co. v.
Securities °° Exchange Commission" 329 US 90). El escrutinio judicial de
la razonabilidad de la actuación del Poder Ejecutivo en el marco de la autorización
congresional salvaguarda a aquéllos de un modo más eficaz que la proscripción
lisa y llana, por razones de principios, de toda delegación amplia de
facultades. "Los tribunales atienden a que los reglamentos no sobrepasen
los límites establecidos por la ley ("ultra vires") y que el
ciudadano quede protegido frente a la arbitrariedad de las autoridades
administrativas, teniendo debidamente en cuenta la necesaria esfera de
discrecionalidad de la administración para salvaguardar su capacidad de adaptación"
(Loewenstein, op. cit., p. 275).
38) Que es menester, entonces, como corolario lógico de lo hasta
aquí afirmado, examinar la razonabilidad de los preceptos impugnados del dec.
817/92, para determinar si alguno de ellos exhibe la manifiesta arbitrariedad
que les atribuye el demandante.
39) Que el art. 35 del decreto establece que:
"Transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos convenios a los
que se refiere el artículo siguiente, dejarán de tener efectos aquellas
cláusulas convencionales, actas, acuerdos, o todo acto normativo que
establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan
o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria,
conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo,
tales como:..."; a continuación se enumeran, en trece incisos, ejemplos de
disposiciones alcanzadas por la suspensión dispuesta. A su vez, el párr. 2° del
art. 37 concreta aún más la cuestión, deja sin efecto la ley 21.429 Régimen
Nacional del Trabajo Portuario y suspende la vigencia de numerosos convenios
colectivos de trabajo incluidos en el anexo III del decreto, entre los cuales
se encuentra el que rige la actividad del actor.
40) Que, por otro lado, el art. 36 del decreto dispone que:
"El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social procederá dentro de los diez
(10) días de la entrada en vigencia del presente, a convocar a las comisiones
negociadoras de los convenios colectivos de trabajo que regirán las relaciones
laborales del personal comprendido en la presente normativa para adecuarlas a
las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto".
41) Que de la conjunción de las normas aludidas resulta una
intervención estatal en el ámbito de las relaciones laborales entre grupos de
empresarios y trabajadores, con una doble finalidad. Por una parte, se suspende
la vigencia de normas que, a criterio del órgano ejecutor de la política
legislativa desreguladora, obstaculizan la eficaz y productiva prestación del
servicio portuario. No compete a esta Corte sustituir dicho criterio por otro,
sino verificar que él no sea manifiestamente inapropiado para la finalidad
propuesta de desregular ni aniquile derechos tutelados por la Constitución
Nacional.
42) Que esta Corte ha admitido reiteradas veces la posibilidad de
que el Estado, en ejercicio del poder de policía de emergencia, interfiera en
las relaciones mencionadas en el considerando anterior (confr. la doctrina de
las causas "Romano" Fallos 301:608; 1979, "Nordenstohl"
Fallos 307:326; 1985 y "Soengas" Fallos 313:664; 1990,
coincidente en este aspecto, a cuyos fundamentos cabe remitirse en honor a la
brevedad). Y no se observa, ni ha sido probado en esta causa, que el modo en
que dicha interferencia tuvo lugar mediante el dictado del dec. 817/92 sea
desproporcionado en el marco de la política legislativa indicada. Máxime si se
considera la segunda finalidad de la intervención estatal aludida, expresada en
el art. 36 que, al convocar a las comisiones respectivas para que negocien
nuevos convenios, preserva los derechos amparados por el art. 14 bis de la
Constitución, a la vez que asegura la limitación temporal de aquélla.
43) Que el actor no demostró en su demanda la arbitrariedad de la
suspensión del convenio 44/89, que es el que interesa a los efectos de esta
causa, de entre los mencionados en el anexo II del decreto. Dado que dicha
suspensión, permitida como se vio por el art. 10 de la ley 23.696, no ofrece
por sí misma reparos constitucionales, en las condiciones sentadas en Fallos 301:608
y los que lo siguieron, la inexistencia de una ilegalidad manifiesta o probada
torna injustificada la tacha de inconstitucionalidad respecto de ella.
44) Que se advierte en general en las impugnaciones referidas una
discrepancia con la política desreguladora en el ámbito portuario cuyo planteo
y solución son ajenos a los estrados judiciales, en la medida en que importa un
cuestionamiento de aquélla sobre la base de su inconveniencia o su falta de
eficacia, y no con apoyo en argumentaciones de índole jurídica, relativas a la
real afectación de derechos, principios o reglas constitucionales. Cabe
recordar, en este contexto, que no incumbe a los jueces en el ejercicio regular
de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las
funciones que les son propias, sobre todo porque una de las misiones más
delicadas del Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la órbita de
su jurisdicción, sin menoscabar las facultades que les corresponden a las
restantes reparticiones estatales (Fallos 155:248; 270:169 La Ley, 130217;
272:231; 310:112 y 310:2709, entre muchos otros).
45) Que, sin embargo, resulta atendible la pretensión del actor
referente a la inconstitucionalidad del artículo 36 del dec. 817/92, en cuanto
remite al inc. k del art. 35 de dicha norma, por lo que respecto de este punto
corresponde confirmar lo decidido por la Cámara.
46) Que el inc. k del art. 35 dispone la pérdida de vigencia de
cláusulas que signifiquen un apartamiento de las condiciones mínimas fijadas en
la ley de contrato de trabajo en lo referente a remuneraciones, vacaciones,
duración de la jornada de trabajo, descansos, despido y sueldo anual
complementario, y en lo referente a la legislación general en materia de
accidentes de trabajo. Y. dado que el art. 36 ordena que las comisiones
negociadoras adecuen los nuevos convenios a "las disposiciones vigentes a
partir del dictado de este decreto", éstas incluirían al mencionado inc. k
del art. 35.
47) Que, en tales condiciones, la cámara apreció acertadamente las
consecuencias que conlleva dicha remisión normativa. Ella implica un
cercenamiento sustancial del derecho constitucional de los gremios a concertar
convenios colectivos de trabajo en los términos del art. 14 bis de la
Constitución Nacional en la medida en que su capacidad de negociación se vería
suprimida en temas de evidente y significativa trascendencia para los intereses
que ellos representan. Es inadmisible la exigencia de que toda regulación
convencional de las relaciones laborales que se desenvuelven en el seno de la
actividad desregulada deba exclusivamente limitarse a reproducir las
disposiciones legales, ya que en virtud de ella perdería todo sentido el
derecho aludido, que no se compadece con una restricción hacia el futuro de un
alcance tan amplio.
48) Que dicha conclusión se ve reforzada por la existencia en
nuestro sistema político de una potestad homologatoria en cabeza de la
autoridad pública, que permitiría subsanar expost facto los eventuales abusos
que, a criterio de aquélla, afecten de un modo concreto y comprobado el bien
común.
49) Que, por el contrario, las limitaciones que suponen los
restantes incisos del art. 35 para las futuras convenciones a las que convoca
el 36 son consecuencia de una valoración pormenorizada del Poder Ejecutivo, cuya
conveniencia no cabe a esta Corte revisar, sin que se observe respecto de ellas
el avasallamiento referido en los considerandos precedentes, dada la limitación
de su alcance.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se revoca la
sentencia apelada con los alcances dispuestos en la presente (art. 16, parte
2ª, ley 48).
Costas por su orden (art. 71, Código Procesal). Antonio
Boggiano.
Disidencia de
los doctores Fayt y Belluscio
Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones
del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al
amparo promovido por el secretario general del Sindicato de Encargados
Apuntadores, Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34,
35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B.O. 28/5/92). Contra ese pronunciamiento la
demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs.
150.
2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de
inconstitucionalidad en el exceso en que habría incurrido el Poder Ejecutivo
Nacional al derogar mediante la norma cuestionada todos los convenios
colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y
marítima, sin respetar las competencias propias del Congreso de la Nación y en
violación a contenidos esenciales del sistema legal de las relaciones laborales
y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún
acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial
ajena al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó
particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92, en razón de condicionar
la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las
futuras negociaciones colectivas.
3) Que en autos se ha suscitado una cuestión federal típica que
determina la admisibilidad del recurso, pues se ha puesto en tela de juicio la
validez constitucional de una norma federal y la decisión del superior tribunal
de la causa ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Cabe
recordar el criterio según el cual cuando se encuentra en discusión el alcance
de normas federales arts. 86, inc. 1°, y 2°, 14 bis, 31, de la Constitución
Nacional; dec. 817/92; art. 10, ley 23.696 esta Corte no se encuentra
limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe
realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos 308:647 y sus citas LA
LEY, 1987A, 160, entre otros).
4) Que el conflicto exige un pronunciamiento sobre la naturaleza
de la competencia que el órgano ejecutivo ha ejercido mediante el dictado del
decreto impugnado y sobre el marco jurídico que constituiría la fuente de su
legitimidad constitucional.
Al respecto, el dec. 817/92 invoca las leyes 23.696, 23.697,
23.928, 23.981 y el decreto 2284/91. En el último considerando se afirma:
"... el presente se dicta en uso de las facultades que surgen de los incs.
1° y 2° del art. 86 de la Constitución Nacional y art. 10 de la ley
23.696".
Los fundamentos expresan que el Poder Legislativo ha puesto en
marcha un profundo proceso de transformación del Estado y de la sociedad, para
lo cual ha autorizado al Poder Ejecutivo a instrumentar las medidas que se
requieran para afianzar la apertura económica y el proceso de integración al
que el país se halla obligado a partir de la suscripción del Tratado de
Asunción. Según los considerandos que se examinan, en este esquema legal deben
insertarse los medios que instrumente el Poder Ejecutivo a fin de concretar
todo aquello que contribuya al retiro de la actividad estatal de los procesos
económicos.
Por ser especialmente atinentes al capítulo V del decreto "regímenes
laborales", cuya constitucionalidad defiende el recurrente, se
transcriben los siguientes argumentos: "Que atento la privatización de los
servicios portuarios debe incluirse a tal actividad dentro de las previsiones
del art. 10 de la Reglamentación de la ley 23.696 aprobada por dec. 1105/89 y
por lo tanto excluida toda norma legal o reglamentaria que establezca
privilegios, prohibiciones o monopolios que no sean expresamente ratificados
por el presente decreto o por normas reglamentarias anteriores"; "Que
dentro del concepto de regulación también se debe comprender a aquellas que
tuvieron objeto en reglamentaciones de relaciones laborales, otorgando a
determinado sector privilegios que van más allá de las previsiones del régimen
general vigente o generando gravosos sobrecostos a la economía del país"; "Que
suspender disposiciones convencionales, legales o emanadas de actas acuerdo que
regían la actividad laboral del personal vinculado a los servicios portuarios o
de la navegación no supone la desprotección del trabajador sino la adaptación
de los regímenes respectivos a las transformaciones de las actividades navieras
y portuarias".
Por su parte, en su presentación de fs. 115/128, el Estado
nacional, además de afirmar que el dec. 817/92 no es de "necesidad y
urgencia" sino un reglamento delegado, sostiene que las leyes 23.696,
23.697 y otras posteriores que continuaron el proceso de desregulación entre
ellas la denominada ley de puertos que ratifica, complementa y profundiza la
transformación portuaria, dieron sustento jurídico suficiente a la
desregulación y que agrega ante ese programa de gobierno deben ceder las
normas de todo tipo.
En síntesis, invocando la situación de emergencia económica y la
profunda transformación en la relación del Estado con la sociedad, el Poder
Ejecutivo Nacional ha dictado normas generales que regulan las relaciones
laborales del personal correspondiente a determinado sector, las que derogan
normas legales vigentes. Ello significa que ha asumido competencias que la
Constitución Nacional atribuye al Congreso de la Nación (art. 67, inc. 11).
5) Que aun cuando la invocación conjunta de los incs. 1° y 2° del
art. 86 de la Constitución Nacional pueda generar dudas sobre la naturaleza del
reglamento "sub examine", es manifiesto que el demandado no ha
entendido ejercitar una competencia extraordinaria en circunstancias
excepcionales de necesidad y urgencia, en su carácter de "jefe supremo de
la Nación y cabeza de la administración general del país", sino que ha
entendido que su actuación se hallaba comprendida en la delegación que el Congreso
le habría explícitamente conferido en el art. 10 de la ley 23.696 y en otras
normas legales atinentes al programa económico de gobierno.
6) Que, en lo que respecta a la existencia misma de tal directiva,
el art. 10 de la ley 23.696 aparece notoriamente insuficiente como norma
habilitante para que el Poder Ejecutivo suspenda la vigencia de convenios
colectivos de trabajo y deje sin efecto "todo acto normativo" que
establezca "condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan
o dificulten el normal ejercicio de decisión o administración empresaria,
conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo
817/92", tales como las que menciona el art. 35 del decreto impugnado,
disposición aplicable a todas las "actividades portuarias, conexas y
afines".
En primer lugar, porque el citado art. 10 se limita al objeto
definido por el legislador en el capítulo II de la ley 23.696 (empresa,
establecimiento, bien o actividad declarada por ley sujeta a privatización),
que remite al anexo de la ley en lo concerniente a la "Administración
General de Puertos, descentralización y provincialización", lo cual tiene
un alcance mucho más limitado que el que resulta del ámbito personal y material
de aplicación de las normas declaradas inconstitucionales por el tribunal a quo
(confr. art. 34, dec. 817/92).
En segundo lugar, en razón de que la pretensión del Estado
nacional entraña una suerte de delegación legislativa de una indeterminación y
vastedad como nunca lo ha admitido este tribunal (ver cita de precedentes en el
consid 13).
7) Que el fundamento de tal negativa reposa en la esencia del
sistema constitucional argentino, en el cual como en su fuente, el
constitucionalismo norteamericano tanto la ruptura del equilibrio entre los
poderes constituidos como la confusión entre el poder constituyente y los
poderes constituidos, comportan la muerte del sistema y la no vigencia del
estado de derecho.
En efecto, en los regímenes de ejecutivo de origen
presidencialista que recibe su legitimación del pueblo soberano, las
delegaciones legislativas que favorecen la concentración del poder provocan aun
cuando estén inspiradas en razones de emergencia y de interés general la
ruptura del presupuesto de base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que
una delegación de la facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo es
evidente que ha muerto el estado constitucional de derecho.
Por el contrario, la delegación legislativa y la ampliación de
competencias en una estructura de gobierno de ejecutivo de origen parlamentario
no representa riesgos para las libertades individuales. Ello es así porque la
continuidad del ejecutivo al que se le delega la capacidad de legislar
depende del propio parlamento, que mediante el voto de confianza o el voto de
censura ejerce un control continuado sobre el ejercicio de las facultades
conferidas, sin peligro de que el poder o el exceso de poder tienda a
devenir tiránico.
8) Que la conclusión precedente halla sustento en los regímenes
vigentes.
Por ejemplo, según el art. 76 de la constitución italiana del 1°
de enero de 1948, el ejercicio de la función legislativa no puede ser delegado
en el Gobierno sino con determinados principios y criterios directivos, y
solamente por tiempo limitado y para objetos definidos.
En el mismo sentido, la nueva constitución española de 1978 admite
la delegación legislativa por parte de las Cortes Generales en el Gobierno pero
con una restricción altamente significativa. En efecto, lo relativo al
"desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas" no puede ser materia de delegación y sólo puede ser regulado por
leyes orgánicas, para cuya aprobación, modificación o derogación se exige una
mayoría absoluta en el congreso (art. 81). En las materias en las que se admite
la delegación legislativa, la constitución obliga a delimitar con precisión su
objeto y su alcance: "... la delegación legislativa habrá de otorgarse al
Gobierno en forma expresa en materia concreta y con fijación del plazo para su
ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno
mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse
concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir
la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno" (art. 82.3).
En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder
Ejecutivo de recibir por delegación del Parlamento o incluso de detraer para
sí, en ciertas condiciones excepcionales que él mismo define, una porción de la
competencia confiada al Congreso, reside en el principio que está en la base
del régimen parlamentarista y que sustenta la organización de todo el sistema,
a saber, la responsabilidad del gobierno ante la asamblea, la cual puede
constitucionalmente obligarlo a dimitir si le niega su confianza o adopta una
moción de censura (art. 94, Constitución italiana de 1948; art. 114,
Constitución española de 1978).
9) Que la experiencia constitucional francesa corrobora la
argumentación que se está desarrollando.
Uno de los primeros dogmas revolucionarios fue el de la
indelegabilidad de los poderes públicos desde el momento en que "le
titulaire d'aucun de ces pouvoirs n'en a la disposition, mais seulement
l'exercise" (Esmein, "De la délégation du pouvoir législatif",
Revue politique et parlementaire, 1894, p. 200). Sin embargo, en el siglo XIX
la doctrina distinguió entre los poderes reglamentarios generales que el jefe
del Estado recibe de la Constitución, de los reglamentos para la ejecución de
las leyes en virtud de una cláusula contenida en éstas. En este último supuesto
la doctrina reconoció verdaderas delegaciones legislativas. Se trataba de
"une délégation spéciale qui lui est faite par une loi determinée, en vue
de completer cette loi, d'éclaircir ses dispositions, de développer les
principes qu'elle a posé, de décider comment elle devra étre executée..."
(Laferrière, Traité de la jurisdiction administrative et du recours
contencieux, t. II, p. 10, Paris, 1896).
No obstante la falta de unanimidad sobre los fundamentos teóricos
de la delegación, desde las primeras décadas de este siglo quedó firmemente
establecido en el derecho francés que, aunque el contenido del reglamento de la
administración pública sea la prolongación de la ley (Duguit, "Traité de
Droit Constitutionnel", t. IV, p. 748, 3éme éd., Paris, 1924), su rango es
indiscutiblemente subordinado a ésta y su carácter plenamente justiciable.
La potestad reglamentaria se expandió de hecho en tiempos de la
primera guerra mundial y fundamentalmente durante el ministerio Poincaré. El
Consejo de Estado no tuvo inconveniente en reconocer validez constitucional a
una serie de decretosleyes dictados por razones de seguridad fuera del marco
de la legalidad normal. No se instrumentaron como delegaciones de legislar
directamente conferidas al gobierno por las cámaras, sino simplemente como una
extensión del propio poder reglamentario a un campo que el legislador le abría
mediante leyes periódicas de autorización. Estas normas operaban una
"deslegalización" de las materias en ellas contenidas pero, ni aun
con esta técnica, se aceptó calificar a los decretosleyes como el resultado de
una delegación "stricto sensu", lo que significó negarles el valor de
ley formal salvo en la hipótesis de ratificación posterior por el Parlamento.
Ello se explica pues no había riesgos de que la III República
perdiera su esencia por exceso en la "puissance exécutive", habida
cuenta de que el jefe de Estado era elegido por las dos cámaras reunidas en
Congreso, el gobierno era responsable ante la asamblea y caía en caso de
aprobación de una moción de censura. Este principio de responsabilidad política
frente al Parlamento permitía contrarrestar toda tendencia al totalitarismo.
10) Que ni aun con el fortalecimiento del jefe de Estado francés
en la Constitución gaullista de 1958, se llegó a legitimar abiertamente la
técnica delegativa. Incluso entonces se mantuvo el principio teórico de la
indelegabilidad propia de los poderes. El art. 38 de la Constitución de la V
República faculta al Parlamento a autorizar al gobierno para adoptar durante un
plazo determinado medidas que son normalmente del dominio de la ley, que se
denominan ordenanzas. En una decisión del Consejo de Estado considerada de
importancia capital, esa alta jurisdicción anuló por exceso de poder una
ordenanza del 1 de junio de 1962, dictada en aplicación de una directiva dada
en el art. 2° de la ley del 13 de abril de 1962 (ley votada por el pueblo por
vía de referéndum), que autorizaba al Presidente de la República a tomar por
vía de ordenanzas o de decreto "todas las medidas legislativas o
reglamentarias relativas a la aplicación de las declaraciones gubernamentales
del 19 de marzo de 1962" (los Acuerdos de Evian, que pusieron fin a la
guerra con Argelia). El Consejo de Estado dijo que de los términos del texto
legal resultaba que el objeto de la norma no había sido habilitar al presidente
a ejercer el Poder Legislativo por sí mismo, sino solamente autorizarlo a usar
excepcionalmente de su poder reglamentario, dentro del marco y de los límites
que le fueron precisados ("Sieurs Canal", 19 de octubre de 1962,
Recueil des décisions du Conseil d'Etat, année 1962, p. 552).
En decisiones del Consejo Constitucional más recientes (1987), se
ha mantenido el criterio de que la "ordenanza" tiene un rango
inferior a la ley, habida cuenta de que el legislador puede modificarla incluso
antes de que el período de habilitación en favor del órgano ejecutivo haya
expirado (Favoreu, "Les grandes décisions du Conseil
Constitutionnel", p. 723, 6éme, èd., Sirey, Paris, 1991).
Este marco jurídico expresa la necesidad del constitucionalismo
francés de lograr un nuevo equilibrio ante el fortalecimiento de la figura
presidencial, elegida por sufragio popular a partir de 1962. La Asamblea
conserva el control político del gobierno, dada su facultad de obligarlo a
dimitir mediante la adopción de una moción de censura o la desaprobación de su
programa general (arts. 49 y 50, Constitución de la V República).
11) Que, en síntesis, la pretensión de transponer en el marco de
juridicidad en el que se esfuerza por vivir la República Argentina, soluciones
al estado de emergencia o, incluso sin requerir la configuración de tal
extremo, soluciones tendientes a cumplir un programa determinado de gobierno
mediante prácticas en vigor en sistemas políticos que se sustentan en
fundamentos diferentes a los que han inspirado nuestras instituciones, conlleva
la ruptura del marco constitucional de equilibrio entre la independencia y la
complementación de los órganos que ejercen el poder público. Ello sólo conduce
al descrédito de nuestra Constitución, cuyos principios son obviados por
quienes precisamente reciben de ella la fuente de su legitimidad, lo cual sume
a la Nación en una crisis aún más profunda.
12) Que el régimen presidencialista de los Estados Unidos de
Norteamérica justifica el desagrado con que el derecho constitucional de aquel
país ve al reconocimiento de una delegación legislativa "strictu
sensu". Sin embargo, la Corte Suprema norteamericana elaboró una serie de
principios para equilibrar el respeto a la separación constitucional de poderes
y la necesidad de enfrentar sin dilación situaciones de urgencia mediante
medidas de índole legislativa. El principio es que el Congreso no puede delegar
la función de legislar, pero sí puede transferir ciertos poderes para
"llenar los detalles" (fill up the details), para lo cual debe
establecer un "patrón inteligible" (inteligible standard, llamado
también discernible standard).
Ciertamente, en tiempos de la segunda guerra mundial se
morigeraron las exigencias. Así, en "Yakus v. United States" (321 US
414; 1944), el patrón contenido en la Emergency Price Control Act de 1942 era
sumamente vago. En época más reciente y también en materia de regulación de
precios, aquel alto tribunal admitió la validez de una delegación de poderes
contenida en una ley sin "standards" (caso "Amalgamated Meat
Cutters v. Connally" (337 F. Supp. 737; 1971). Cabe destacar que la
tendencia se muestra más favorable a admitir la delegación cuando se trata de
materias técnicas; cuando están involucrados derechos individuales, la garantía
del debido proceso exige que la restricción tenga su origen en una ley en
sentido formal y material.
13) Que siguiendo el principio formal elaborado por la Suprema
Corte norteamericana, este tribunal ha distinguido desde antiguo entre la
delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al
Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles
necesarios para su ejecución, sosteniendo que lo primero no puede hacerse, pero
lo segundo es admitido "aun en aquellos países en que, como los Estados
Unidos de América, el poder reglamentario se halla fuera de la letra de la
Constitución" (Fallos 148:430; 246:345; 286:325; 298:609; 270:42; 280:25;
304:1898; 307:539; 310:418 y 2193; 311:2339; 312:1098; causa M. 455. XXIII.
"Massalín Particulares S. A. c. resolución N° 37/90 de la Subsecretaría de
Finanzas Públicas de la Nación s/acción de amparo", del 16 de abril de
1991).
Es así como, sin alterar el principio de la división de poderes,
este tribunal admitió una suerte de impropia delegación legislativa a fin de
afrontar situaciones cambiantes con una eficacia propia del órgano ejecutivo,
mediante una controlada y limitada apertura que el Congreso hace en favor del
reglamento, en áreas inicialmente reservadas a la ley, extendiendo la potestad
reglamentaria más allá de su ámbito ordinario, pero con carácter ocasional,
teniendo en miras una regulación concreta, habilitando al ejecutivo caso por
caso, sin quebrar por ello el principio constitucional de subordinación del
reglamento a la ley (Fallos 311:2339, con remisión al dictamen del Procurador
General).
En Fallos 304:1898, este tribunal sostuvo que no le es lícito al
Poder Ejecutivo, "so pretexto de las facultades reglamentarias que le
concede el art. 86, inc. 2°, de la Constitución, sustituir al legislador y por
supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la
garantía constitucional del art. 18".
En la causa P.573.XXII "Propulsora Siderúrgica S. A. I. C.
s/recurso de apelación ANA", del 1 de setiembre de 1992, se dijo que el
reconocimiento legal de atribuciones libradas al arbitrio razonable del órgano
ejecutivo es a condición de que la política legislativa haya sido claramente
establecida (voto de los jueces Levene, Cavagna Martínez, Fayt, Belluscio y
Petracchi). En fecha aún más reciente, "in re": C.339.XXIII
"Casier, Miguel A. c. Corporación del Mercado Central de Buenos Aires
s/nulidad de acto administrativo", esta Corte declaró inválido el art. 15
del estatuto del personal dictado por el directorio de la entidad pública
interestadual demandada, por apartamiento de la política legislativa fijada en
el caso y consecuente alteración del orden de competencias previsto en la
Constitución (sentencia del 23 de junio de 1992, voto de mayoría).
14) Que sobre la base de los principios constitucionales expuestos
y que resultan aplicables al "sub lite", cabe concluir que las leyes
23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y 24.093, aun cuando establezcan una política
gubernamental de privatizaciones y desregulaciones, no pueden ser invocadas
como normas que brinden un "patrón inteligible" (discernible
standard) que habilite al Poder Ejecutivo bajo el subterfugio de las facultades
contempladas en el art. 86, incs. 1° y 2°, de la Constitución Nacional, a
derogar leyes laborales, a suspender o derogar convenciones colectivas de
trabajo o a limitar derechos y garantías personales consagrados en la Ley
Fundamental, en un evidente exceso, respecto de las materias, esencialmente
técnicas, que han constituido normalmente el objeto de las limitadas
delegaciones consentidas por este tribunal.
La privatización o habilitación para la concesión total o parcial de
los servicios portuarios y navieros no comporta en modo alguno la entrega en
blanco por parte del Congreso de la competencia legislativa para restringir
derechos que gozan de amparo legal e incluso constitucional. Toda duda conduce
a la indelegabilidad. Se trata del criterio opuesto al expresado en los
fundamentos del dec. 817/92. En efecto, al afirmar que "dicha delegación
de facultades no debe ser entendida en sentido restrictivo y por lo tanto es
aplicable a las regulaciones que se eliminen dentro de un proceso de
privatización y más allá de los mismos ... que atañe a cualquier actividad en
la que un comportamiento suponga la existencia de monopolios o de regulaciones
y que en definitiva importen mecanismos que atenten contra la libertad y
fluidez de los mercados", el órgano ejecutivo enfrenta claramente la
doctrina de esta Corte citada en el consid. 13, en lo que el Justice Cardozo ha
considerado "un vagar a voluntad entre todas las materias posibles de lo
que constituye el objeto de la autorización" ("Panamá Refining Co. c.
Ryan", 293 US 388, citado por Sebastián Soler en Fallos 237:636 esp. 645),
lo cual significa un Poder Ejecutivo que dicta la ley, es decir, entraña un
ejercicio inconstitucional de competencias.
15) Que la misión más delicada de la justicia es la de saberse
mantener dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que
incumben a otros poderes, pero sin renunciar a la jerarquía que la Constitución
Nacional como su modelo norteamericano reserva al acto de juzgar como
acción propia del Poder Judicial, a cuya cabeza se halla este tribunal, con
capacidad de control constitucional, como custodio de los valores básicos del
sistema político jurídico. Tan celosa debe mostrarse esta Corte en el uso de
sus facultades, cuanto en el respeto que la Ley Fundamental asigna a los otros
poderes.
El mantenimiento de ese delicado equilibrio es la más grande
contribución que el Poder Judicial debe prestar a la seguridad jurídica y al
bienestar general a fin de evitar que la concentración o la confusión de
competencias entre el Poder Ejecutivo de tipo presidencial y el Poder
Legislativo que se sustenta como el anterior en el sufragio popular
conduzca a un abuso o desborde de poder que, bajo la aparente intención de una
mayor eficacia en el logro del bienestar general rompa con el ordenamiento
jurídico vigente, con prescindencia de la Constitución y de la democracia.
16) Que por los fundamentos expuestos cabe concluir que las normas
contenidas en el capítulo V, "Regímenes laborales" (arts. 34, 35, 36
y 37), del dec. 817/92 impugnados en esta causa, traducen un exceso en el
ejercicio de las facultades legítimas del Poder Ejecutivo Nacional, lo que
conlleva su invalidez constitucional.
Por ello, se confirma la sentencia de fs. 110/112 vta. Con costas.
Carlos S. Fayt. Augusto C. Belluscio.
Disidencia
del doctor Petracchi
Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de
Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior,
hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato de
Encargados Apuntadores Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los
arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B. O. 28/5/92). Contra ese
pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que
fue concedido a fs. 150.
2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de
inconstitucionalidad en el exceso en que habría incurrido el Poder Ejecutivo
Nacional al derogar mediante la norma cuestionada todos los convenios
colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y
marítima, sin respetar las competencias propias del Congreso de la Nación y en
violación a contenidos esenciales del sistema legal de las relaciones laborales
y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún
acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial
ajena al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó
particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92, en razón de condicionar
la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las
futuras negociaciones colectivas.
3) Que la apelante en su recurso extraordinario expresa los
siguientes agravios:
a) El dec. 817 que no es un decreto de necesidad y urgencia sino
que traduce el ejercicio de facultades constitucionales propias ha sido
dictado dentro del marco previsto en el art. 10 de la ley 23.696 y en el
programa de gobierno que surge de las leyes 23.697, 23.928, 23.982 y 23.990.
b) Sostiene que "las normas de todo tipo deben ceder ante ese
programa de gobierno".
c) No es posible llevar a cabo "la privatización de las
terminales portuarias y la transformación general de los puertos si no se
renegociaban todos los convenios colectivos vinculados con el sector".
Este proceso de privatización habría sido complementado por la sanción
posterior de la ley de puertos 24.093.
d) La desregulación prevista en la última parte del art. 10 de la
ley 23.696 puede llevarse a cabo aun en ausencia de todo proceso de privatización.
e) No es posible en el proceso de amparo declarar la
inconstitucionalidad de normas jurídicas generales.
4) Que los agravios reseñados son idóneos para habilitar la
instancia extraordinaria pues en ellos se ha puesto en tela de juicio la
validez constitucional de una norma federal y la decisión del superior tribunal
de la causa ha sido contraria a aquélla (art. 14, inc. 1° de la ley 48).
5) Que en primer lugar cabe recordar que según conocida
jurisprudencia del tribunal la declaración de inconstitucionalidad de normas
generales en un proceso como el "sub lite" es admisible cuando la
invalidez de éstas reviste carácter manifiesto (confr. Fallos 313:101, consid.
8° y su cita, entre otros). Procede entonces realizar tal examen en el
caso.
6) Que la ley 23.696 (Reforma del Estado) en su capítulo II regula
lo relativo a "las privatizaciones y participación del capital
privado", dentro del cual se hallan las normas relevantes para resolver el
"sub examine". Así, el art. 8° de la citada ley, establece que
"Para proceder a la privatización total o parcial o a la liquidación de
empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad
pertenezca total o parcialmente al Estado nacional ..., es requisito previo que
hayan sido declaradas 'sujeta a privatización' de acuerdo a las previsiones de
esta ley ...".
Por su parte, el art. 9 de la ley 23.696 dice lo siguiente:
"La declaración de 'sujeta a privatización' será hecha por el Poder
Ejecutivo Nacional debiendo, en todos los casos, ser aprobada por ley del
Congreso. Asígnase trámite parlamentario de preferencia a los proyectos de esta
naturaleza. Sin perjuicio del régimen establecido precedentemente, por esta ley
se declaran 'sujeta a privatización' a los entes que se enumeran en los listados
anexos".
Por último, el art. 10 de la ley 23.696 dispone que "El acto
que declare 'sujeta a privatización' puede referirse a cualesquiera de las
formas de privatización, sea total o parcial, pudiendo comprender tanto a una
empresa como a un establecimiento, bien o actividad determinada. Con el mismo
régimen que el indicado en el artículo anterior, el decreto del Poder Ejecutivo
Nacional podrá disponer cuando fuere necesario, la exclusión de todos los
privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun
cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de
la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del
respectivo servicio".
En este último artículo además, art. 86, incs. 1° y 2°,
Constitución Nacional se sustenta el dec. 817/92 impugnado en autos (confr.
último párrafo del considerando del mencionado decreto).
7) Que, de la transcripción efectuada, surge manifiesta la
inconsistencia de lo alegado por el Estado en torno de que la última parte del
art. 10 transcripto, posibilitaría la derogación de "regulaciones" de
servicios aun fuera de un determinado proceso de privatización.
Ello es así, por cuanto el texto y la ubicación del precepto se
refieren inequívocamente a "empresas", "establecimientos",
"bienes" o "actividades", pero siempre "sujetos a
privatización".
Asimismo, la ley 23.696 toda, atiende, con una claridad que es
incontrastable, al estado de emergencia de la "Administración pública
nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del
Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales,
obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales,
nacionales y/o municipales y todo otro ente en el que el Estado nacional o sus
entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria de capital o en
la formación de las decisiones societarias..." (art. 1°).
Repásese íntegramente el articulado de ese cuerpo legal y no se
encontrará pasaje alguno dirigido a intervenir en actividades que no estuviesen
asignadas a los sujetos públicos mencionados. El capítulo I de la ley, atañe a
la "emergencia administrativa"; el II, a "las privatizaciones y
participación del capital privado"; el III, al "programa de propiedad
participada" de los entes a privatizar; el V, a las "contrataciones
de emergencia" de los sujetos públicos ya mencionados; el VI, a las
"contrataciones vigentes" del sector público; el VII, a la
"situación de emergencia en las obligaciones exigibles" a dichos
sujetos; el VIII, a "las concesiones"; el IX, al "plan de
emergencia del empleo". Ni siquiera en el último capítulo (X):
"disposiciones generales", se encuentra excepción alguna a lo que
constituye la materia de la ley, esto es, como ha dado en llamarse, la
"reforma del Estado", y no la reforma de lo ya atribuido a la
autonomía colectiva o individual.
Obsérvese, que el único y breve texto en que hace hincapié la
demandada, no habla de "servicio" mucho menos de
"servicios" sino del "respectivo" servicio, por lo que,
si esa voz expresa lo que "atañe o se contrae a persona o cosa
determinada", no puede menos que considerarse que apunta a la
"cosa" que previamente se ha determinado, esto es: la sujeta a
privatización.
Todavía más. Si algún sentido fundado quisiera dársele a la
invocada última parte del art. 10 cit., fuera del ámbito de las
privatizaciones, no podría ser otro que el de destrabar los impedimentos a la
"desmonopolización o desregulación... del servicio" que prestase
alguno de los recordados órganos o entes públicos.
8) Que de lo expuesto pueden extraerse las siguientes
conclusiones:
a) Las privatizaciones a las que se refiere el capítulo II de la
ley, sólo pueden referirse aunque parezca obvio señalarlo a lo que
previamente era público. No puede privatizarse lo que es privado.
b) El objeto de la privatización está constituido por:
"empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya
propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional" (art. 8°), o
bien los "entes que se enumeran en los listados anexos" (art. 9°).
c) Las expresiones "actividad determinada" o
"respectivo servicio" utilizadas en el art. 10 se hallan
necesariamente referidas a la empresa o ente público sujeto a privatización que
los presta. No cabe, por lo tanto, extenderlas a los supuestos en que dichas
actividades o servicios son realizados por personas privadas.
9) Que lo señalado encuentra, además, sólido respaldo en los términos
del debate parlamentario que precedió a la sanción de la ley. En efecto, el
senador Menem, informante por la mayoría en el Senado de la Nación, expresó que
el proyecto "...se refiere ni más ni menos que a la introducción de
profundos cambios en la estructura y en el funcionamiento del Estado"
(Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, 26 y 27 de julio de
1989, p. 1309). Se pretende "...atacar en forma frontal las deficiencias
estructurales que tiene el Estado nacional en su conjunto, especialmente en
cuanto se refiere a las empresas públicas" (Diario cit., p. 1310). Y
también: "Uno de los aspectos fundamentales de la reforma del Estado,
consiste ... en encarar una enérgica política de privatizaciones de aquellas
actividades asumidas por el Estado que los particulares pueden llevar a cabo
con mayor eficiencia y economía de medios financieros" (Diario cit., p.
1316).
Por otra parte, resulta sumamente esclarecedora la propuesta
efectuada por la senadora Gurdulich de Correa que fuera aceptada por la
cámara de agregar en el art. 2° del proyecto, a continuación de la frase
"de otras entidades del sector público nacional", el siguiente
párrafo: "de carácter productivo, comercial, industrial o de servicios
públicos" (Diario cit., ps. 1408/1409). Ello indica claramente que el
concepto de "servicios públicos" aludido en la ley se refiere a
aquellos que son prestados por entes que pertenecen total o parcialmente al
Estado nacional.
10) Que, por lo tanto, mal podía el Poder Ejecutivo Nacional tomar
intervención en un convenio colectivo de trabajo del que fueron parte el
"Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos" y el "Centro
Coordinador de Actividades Portuarias". Ello por cuanto las facultades
otorgadas por el art. 10 de la ley 23.696 al Poder Ejecutivo Nacional
("disponer la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas
y/o prohibiciones discriminatorias") sólo pueden ser ejercidas por aquél
dentro de un proceso de privatización. Es por entero evidente que la realización
de la labor de "controlar la carga y/o descarga de buques" (confr.
Convención Colectiva de Trabajo N° 44/89) no se encontraba, en oportunidad del
dictado del decreto 817 cit., "sujeta a privatización" alguna, ni
tampoco podía estarlo, por la sencilla razón de que ya estaba en manos privadas
con anterioridad a ese momento.
11) Que, por fin, aunque se admitiera a título de mera hipótesis
que por lo dicho "supra" se descarta totalmente que la
"actividad" de que se trata fuera de las "sujetas a
privatización", la pretensión del apelante no tendría fundamento alguno.
En efecto, en el capítulo IV de la ley 23.696, después de preverse que el
"diseño de cada proyecto de privatización [deberá] evitar efectos
negativos sobre el empleo" (art. 41), se determina que durante el proceso
de privatización según las disposiciones de esa ley, "el trabajador
seguirá amparado por todas las instituciones legales, convencionales y
administrativas del derecho del trabajo" (art. 42, comillas agregadas).
Por ende, si a la ausencia de una prescripción legislativa
habilitante, como se ha demostrado en el considerando precedente, se agrega la
presencia de otra de orientación contraria, resulta evidente la clara violación
en que incurre el dec. 817 de los límites impuestos por el Congreso al
sancionar la ley 23.696.
12) Que, por otro lado, causa sorpresa que tanto en la motivación
del dec. 817 cuanto en el recurso extraordinario, se pretenda dar validez a
aquél con base en la ley 23.697, toda vez que la facultad allí otorgada al
Poder Ejecutivo de revisar los "regímenes de empleo", concierne,
exclusiva y notoriamente, a los vigentes en la "administración pública
nacional centralizada o descentralizada, entidades autárquicas, empresas del
Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales,
bancos oficiales, obras sociales y organismos o entes previsionales del sector público
y/o todo otro ente estatal cualquiera fuese su naturaleza..." (art. 44;
ver, asimismo: arts. 42, 43 y 46). Resulta claro que esta ley, no avala, ni por
asomo, la revisión de un "régimen" totalmente ajeno al indicado
ámbito de aplicación, como lo es el del convenio colectivo 44/89.
13) Que ningún auxilio provee a la validez del dec. 817 cit., el
dictado de la ley de puertos 24.093, invocada en el recurso extraordinario,
puesto que esta última norma legal es posterior al dec. 817 y, por lo tanto,
nunca pudo ser su sustento.
14) Que síguese de todo esto que si como lo afirma la demandada
y surge de las motivaciones del dec. 817 éste no es de necesidad y urgencia,
sino un reglamento dictado en ejercicio de las facultades del art. 86, inc. 2°
de la Constitución Nacional, su invalidez se vuelve patente por contradecir los
lineamientos legislativos (sentencia del tribunal "in re":
C.339.XXIII "Casier, Miguel A. c. Corporación del Mercado Central de
Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo", del 23 de junio de 1992,
consid. 8°).
En efecto, el examen que se acaba de realizar de las leyes en las
cuales el Poder Ejecutivo pretende fundar sus facultades reglamentarias, indica
claramente que bajo ningún concepto es posible aceptar que el Congreso haya
querido incluir en las leyes 23.696 y 23.697 la desmonopolización o
desregulación de los servicios prestados por empresas privadas.
Un elemental principio del sistema republicano de gobierno prohibe
aceptar que el Poder Ejecutivo esté facultado por la mera invocación del art.
86, inc. 2° de la Constitución Nacional a efectuar "per se" una
reglamentación de derechos constitucionales, como ocurre en el caso con el
derecho reconocido en el art. 14 bis de la Ley Fundamental, cuando el Congreso
no ha querido regular legislativamente la materia.
Aun en la hipótesis de que se creyera que la intención del
Congreso no ha sido totalmente diáfana sobre el punto, también correspondería
concluir que el Congreso no ha abordado lo concerniente a los servicios
prestados por empresas privadas.
Esto es así pues toda nuestra organización política y civil reposa
en la ley y en que los derechos y obligaciones de los habitantes sólo existen
en virtud de sanciones legislativas, no pudiendo el Poder Ejecutivo crearlas,
ni el Poder Judicial aplicarlas, si falta la ley que los establezca (Fallos
191:248).
15) Que lo hasta aquí desarrollado indica claramente que el
contenido de la ley 23.696 no autoriza al Poder Ejecutivo a inmiscuirse en los
convenios colectivos de trabajo celebrados con empleadores privados.
En tal orden de ideas, no puede soslayarse que el progreso de las
defensas del Estado en este caso, importaría hacer tabla rasa del principio de
separación de poderes o división de funciones resguardado por esta Corte desde
los inicios de la organización nacional (confr. Fallos 1:32). Aunque parezca
innecesario precisarlo, el problema central que subyace en este litigio
interesa sustancialmente a la preservación y deslinde de las facultades que
poseen los Poderes Legislativo y Ejecutivo, esto es: a la esencia misma del
régimen representativo republicano.
16) Que no es aceptable la afirmación del representante del Estado
nacional, cuando, al defender en estos autos el dec. 817, sostuvo que
"surge claro que las normas de todo tipo deben ceder ante ese 'programa de
gobierno'".
En efecto, tal afirmación tiene la virtud de dejar al desnudo la
propuesta central de la demandada; pero, también, el defecto que entraña. Si la
República está organizada como un estado de derecho, en el que gobierno y
gobernador se encuentran sometidos a la ley, y no al mero voluntarismo de uno u
otros, el aserto transcripto es insostenible, pues presupone la negación, entre
otros principios de la Constitución Nacional, del relativo a su supremacía y a
la estructura jerárquica de las normas jurídicas dictadas en su consecuencia
(art. 31). Ninguna norma cede ante "programas de gobierno", sino ante
otras normas, y, en primer lugar, ante la Constitución, la cual a su vez no
cede ante nada ni nadie.
Luego, así como la vida y actuación de los habitantes e
instituciones, en cuanto se vinculen a sus derechos y garantías se encuentra
regida por la Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten y no
por dichos "programas" la actividad del Poder Judicial, custodio de
aquéllos en los casos que le sean planteados, tampoco ha de regirse con arreglo
a los citados programas, sino de conformidad con la Ley Fundamental.
Es menester comprender el precio de estos principios, pues los
jueces no están llamados por la Ley Fundamental a acompañar o secundar las
políticas escogidas por los poderes a quienes les están confiadas éstas.
Tampoco, por cierto, están aquéllos convocados a oponerse a tales decisiones.
La función judicial es muy otra. Se trata, en suma de resolver las
contiendas traídas a su conocimiento de acuerdo con el ordenamiento jurídico
vigente y, en su caso, contrastar la validez de éste, no por su adecuación a
"programa" alguno, sino por su conformidad con la Constitución
Nacional y las leyes que en su consecuencia se dictaren.
Los "programas de gobierno" no son normas jurídicas;
pero las normas jurídicas pueden, sí, entrañar dichos "programas".
La diferencia entre uno y otro enunciado es, por lo que se lleva
expuesto, trascendental.
Las decisiones de los jueces, y buena parte del destino de los
argentinos, están regulados por leyes. Del estudio de éstas, podrán inferirse
"programas", "políticas" o "planes", de los que
no pueden desinteresarse los magistrados. Pero esto último es así, no por lo
que un superficial entendimiento de dichos términos pueda originar. Tal
desinterés es inadmisible porque lo sería de la ley misma. Es de la ley de
donde surge el "programa", y no de éste de donde se infiere la
existencia de aquélla.
Los altos fines de saneamiento social, incluso vinculados al
loable empeño de combatir lo que se considerase males de una comunidad, no
autorizan el quebrantamiento de principios orgánicos de la república y menos si
la transgresión emana de los poderes del Estado y cuando se arbitren en nombre
del bien público, panaceas elaboradas al margen de las instituciones (Fallos
137:37).
Es todo ello, en definitiva y sencillamente expresado, el gobierno
"de las leyes" y no "de los hombres".
17) Que por los fundamentos expuestos cabe concluir que las normas
contenidas en el capítulo V, "Regímenes Laborales" (arts. 34, 35, 36
y 37) del dec. 817/92, impugnadas en esta causa, traducen un palmario exceso en
el ejercicio de las facultades propias del Poder Ejecutivo Nacional, con
violación de los arts. 14 bis, 31 y 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional.
Por ello, se confirma la sentencia de fs. 110/112 vta. Con costas.
Enrique S. Petracchi.-
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